Чиркин в е руководство

Вениамин Евгеньевич Чиркин
Дата рождения	23 октября 1924 (94 года)
Место рождения	Мстёра, Вязниковский район, Владимирская область, СССР
Страна	Россия
Научная сфера	юриспруденция
Место работы	Институт государства и права РАН
Альма-матер	МГУ имени М. В. Ломоносова
Учёная степень	доктор юридических наук
Учёное звание	профессор
Научный руководитель	Пётр Николаевич Галанза
Известные ученики	Леонид Рудольфович Сюкияйнен
Известен как	учёный-правовед
Награды и премии

Вениами́н Евге́ньевич Чи́ркин (род. 23 октября 1924 года, Мстёра, Вязниковский район, Владимирская область, СССР) — советский и российский учёный-правовед, специалист по теории государства и права, конституционному и международному праву, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, Заслуженный юрист Российской Федерации. Участник Великой Отечественной войны. Индекс Хирша — 52.

Биография

В 1952 году окончил юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, затем окончил очную аспирантуру там же.

В 1955—1971 годах работал в Свердловском юридическом институте, в 1965 году был утвержден в ученом звании профессора.

В 1964 году защитил диссертацию на соискание учёной степени доктора юридических наук «Формы государства, переходного к социалистическому типу».

С 1971 года — заведующий сектором государства и права развивающихся стран в Институте государства и права АН СССР^[1].

Член редакционных коллегий ведущих российских юридических научных журналов: «Государство и право», «Вопросы правоведения», «Известия высших учебных заведений. Правоведение» и др.

Награды

• Орден Отечественной войны II степени
• Орден Трудового Красного Знамени (1967) за подготовку научных кадров высшей квалификации награждён

Научные труды

• Формы государства, переходного к социалистическому типу (М., 1966);
• Основы сравнительного государствоведения (М., 1997);
• Конституционное право: Россия и зарубежный опыт (М., 1998);
• Современное государство (М., 2001);
• Публичное управление (М., 2004).

Примечания

Ссылки

• Чиркин Вениамин Евгеньевич. Институт государства и права РАН. Проверено 6 апреля 2015.

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2018

В. Е. Чиркин
Система
государственного
и муниципального
управления

5е издание, пересмотренное

Допущено
Советом УМО по образованию в области менеджмента
в качестве учебника для студентов вузов,
обучающихся по специальности
«Государственное и муниципальное управление»

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73
Ч64

Сведения об авторе

ВениаминЕвгеньевичЧиркин—главныйнаучныйсотрудникИнститутаго-
сударства и права РАН, главный научный сотрудник Института законодатель-
стваисравнительногоправоведенияприПравительствеРФ,докторюридиче-
ских наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист
РФ. Автор около 500 публикаций, в том числе учебников по конституционно-
му праву России и зарубежных стран, по публичному управлению, государст-
венному и муниципальному управлению; монографий «Конституционное
право: Россия и зарубежный опыт», «Современное государство», «Конститу-
ция: российская модель», «Публичная власть», «Государственная власть в раз-
вивающихся странах», «Основы сравнительного государствоведения», «Юри-
дическое лицо публичного права», «Законодательная власть», «Верхняя пала-
та современного парламента. Сравнительноправовое исследование», «Глава
государства. Сравнительноправовое исследование», «Государствоведение»
и др.
Рецензенты:

А. Д. Керимов, доктор юридических наук, профессор;
Т. Я. Хабриева, академик РАН, доктор юридических наук, профессор;
Н. Ю. Хаманева, доктор юридических наук, профессор.

Чиркин В. Е.
Ч64
Система государственного и муниципального управле-
ния : учебник / В. Е. Чиркин. — 5е изд., пересмотр. — М. :
Норма : ИНФРАМ, 2018. — 432 с.
ISBN 9785917683652 (Норма)
ISBN 9785160065588 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161064115 (ИНФРАМ, online)
Рассматриваются взаимосвязи и особенности государственного и муници-
пального управления, управленческие структуры, прямые и обратные связи в
управленческом процессе, органы государственного и муниципального управ-
ления, государственная и муниципальная служба, роль должностных лиц го-
сударственного и муниципального управления, вопросы эффективности раз-
личных структур управления, анализируются возможности и своеобразие
управленческих институтов и процедур.
Для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и
муниципальное управление», «Юриспруденция». Будет полезен для сотрудни-
ков органов управления.
УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73

ISBN 9785917683652 (Норма)
© Чиркин В. Е., 2009
ISBN 9785160065588 (ИНФРАМ, print)
© Чиркин В. Е., 2013,
ISBN 9785161064115 (ИНФРАМ, online)
с изменениями

Оглавление

Принятые сокращения .........................................................................10

Предисловие ........................................................................................11

Глава 1. Государственное и муниципальное управление —
социальная деятельность, отрасль знания,
учебная дисциплина ....................................................................13

§ 1. Государственное и муниципальное управление —
системное управление .......................................................13
§ 2. Государственное и муниципальное управление
как отрасль знания и учебная дисциплина ......................25

Глава 2. Территориальный публичный коллектив,
публичная власть и публичное управление .................................33

§ 1. Территориальный публичный коллектив ..........................33
§ 2. Государственное и муниципальное управление —
реализация публичной власти
и публичного управления .................................................38

Глава 3. Структура государственного
и муниципального управления ....................................................42

§ 1. Субъект, объект, содержание государственного
и муниципального управления .........................................42
§ 2. Представительная, непосредственная
и «управленческая» демократия
в государственном и муниципальном управлении ..........47
§ 3. Институты, формы и методы
в государственном и муниципальном управлении ..........58
§ 4. Администрирование и менеджмент
в государственном и муниципальном управлении ..........66
§ 5. Нормативная основа государственного
и муниципального управления .........................................84

Глава 4. Территория в государственном
и муниципальном управлении .....................................................91

§ 1. Территория государства и ее составные части ..................91
§ 2. Территория государства и общегосударственное
управление .........................................................................96
§ 3. Территория и государственное
(государствоподобное) управление субъекта
Российской Федерации ...................................................101
§ 4. Административнотерриториальные единицы,
муниципальные образования и управление ...................104
§ 5. Особенности управления крупными городами ...............107

Глава 5. Государственное и муниципальное управление:
человек, коллектив (объединение), общество ...........................112

§ 1. Публичное управление и человек ....................................112
§ 2. Публичное управление и коллектив ................................120
§ 3. Публичное управление и общество .................................127

Глава 6. Государство как управляющая система ................................136

§ 1. Государство, государственное образование,
территориальная автономия и административно-
территориальное деление ................................................136
§ 2. Государственная власть, государственное
управление, формы государства
и государственный режим ...............................................148
§ 3. Государственный аппарат,
государственная организация, государственный орган,
государственное учреждение,
государственная служба и должностное лицо ................158
§ 4. Институты непосредственной демократии
в управлении государством .............................................175

Глава 7. Функции государства и государственное управление ............178

§ 1. Функции государства .......................................................178
§ 2. Государственное управление в сфере экономики ............183
§ 3. Государственное управление в сфере
социальных отношений ..................................................194

6
Оглавление

§ 4. Государственное управление в административно-
политической сфере ........................................................200
§ 5. Государственное управление в сфере
духовной жизни общества ...............................................211
§ 6. Государственное управление и сфера
личной жизни человека ...................................................213
§ 7. Межотраслевое государственное управление .................214

Глава 8. Глава государства в системе
государственного управления ...................................................216

§ 1. Рольглавыгосударствавуправлениигосударством ...........216
§ 2. Полномочия и деятельность Президента РФ .................223
§ 3. Выборы Президента РФ, его ответственность
и досрочное прекращение полномочий ........................237
§ 4. Глава администрации субъекта
Российской Федерации и его роль в управлении ...........240

Глава 9. Законодательная власть в системе
государственного управления ...................................................246

§ 1. Роль законодательной власти
в государственном управлении .......................................246
§ 2. Формирование, структура, полномочия
и порядок деятельности российского парламента ..........251
§ 3. Совет Федерации и его участие
в управлении государством .............................................257
§ 4. Государственная Дума и ее участие
в управлении государством .............................................264
§ 5. Законодательный процесс ...............................................269
§ 6. Законодательные органы субъектов Федерации
и их роль в управлении ....................................................276

Глава 10. Исполнительная власть в системе
государственного управления ...................................................281

§ 1. Роль органов исполнительной власти
в государственном управлении .......................................281
§ 2. Состав, порядок формирования и функции
Правительства РФ ...........................................................284
§ 3. ПолномочияПравительстваРФиегодеятельность ...........289

Оглавление
7

§ 4. Ответственность Правительства РФ
и прекращение его полномочий ......................................297
§ 5. Правительства в субъектах Федерации
и их роль в управлении ....................................................300

Глава 11. Судебная власть в системе
государственного управления ....................................................302

§ 1. Роль судебной власти в государственном
управлении .......................................................................302
§ 2. Судебная система Российской Федерации .....................306
§ 3. Конституционные принципы правосудия ......................315

Глава 12. Прокуратура в системе
государственного управления ...................................................318

§ 1. Место и роль прокуратуры
в государственном управлении .......................................318
§ 2. Прокурорский надзор ......................................................322

Глава 13. Другие органы в системе
государственного управления и органы
государственного управления на местах ...................................324

§ 1. Центральные органы с особым статусом .........................324
§ 2. Органы государственного управления на местах ............335

Глава 14. Муниципальная публичная власть
и местное самоуправление ........................................................338

§ 1. Понятие местного самоуправления .................................338
§ 2. Правовые основы и гарантии
местного самоуправления ...............................................342

Глава 15. Муниципальное образование ..............................................346

§ 1. Классификация местных территориальных единиц
и понятие муниципального образования .......................346
§ 2. Муниципальные образования
и объединения муниципальных образований
в России ...........................................................................350

Глава 16. Полномочия органов Российской Федерации,
ее субъектов и муниципальных образований
в сфере местного самоуправления .............................................354

8
Оглавление

Глава 17. Экономические основы местного самоуправления .............360

Глава 18. Институты непосредственной демократии
в местном самоуправлении ........................................................370

§ 1. Формы непосредственного осуществления
населением местного самоуправления ...........................370
§ 2. Формы участия населения в местном
самоуправлении ...............................................................386
§ 3. Территориальное общественное самоуправление ..........391

Глава 19. Органы и должностные лица
местного самоуправления .........................................................395

§ 1. Роль органов и должностных лиц
местного самоуправления в обществе ............................395
§ 2. Представительные органы местного
самоуправления ...............................................................397
§ 3. Выборные должностные лица
местного самоуправления ...............................................405
§ 4. Администрация муниципального образования ..............409
§ 5. Муниципальная служба ...................................................412
§ 6. Государственный контроль за деятельностью
органов местного самоуправления .................................415

Глава 20. Ответственность в государственном
и муниципальном управлении ...................................................419

§ 1. Правонарушения и ответственность ...............................419
§ 2.Ответственностьгосударственных
имуниципальныхорганов,организаций,служащих
заправонарушениявсферегосударственного
имуниципальногоуправления ........................................421
§ 3. Ответственность негосударственных организаций
и лиц, не находящихся на государственной
или муниципальной службе, за правонарушения
в сфере государственного
и муниципального управления .......................................426

Оглавление
9

Принятые сокращения

АиФ — «Аргументы и факты»
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской
Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об администра-
тивных правонарушениях
РГ — «Российская газета»
ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК РФ — Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Фе-
дерации

Предисловие

Подготовка по специальности 081100 «Государственное и муни-
ципальное управление» (федеральный стандарт 2011 г.) предпола-
гает изучение многих общегуманитарных (например, философия),
общепрофессиональных (теория управления) и специальных (ад-
министративное право и др.) дисциплин. Данный учебник призван
дать студенту, будущему менеджеру, управленцу, общее представле-
ние о системе государственного и муниципального (от лат.
municipium — самоуправляющаяся община) управления1.
В учебнике государственное и муниципальное управление
изучается в целостном виде, как определенная система элементов
(организаций, органов, учреждений, должностных лиц, государ-
ственных и муниципальных служащих), связей между ними, их
деятельности. Где бы ни работал потом выпускник вуза — в цен-
тральном аппарате министерства, у губернатора субъекта РФ
(края, области, автономного округа и др.), в мэрии, районной
управе, общественном объединении, акционерном обществе
и т. д., он должен иметь представление о целостной системе пуб-
личного управления в обществе.
Автором используется в основном российский материал, но
поскольку название курса в федеральном стандарте не ограничи-
вается словами «российская» или «в России», в учебнике даются
сведения о системах управления в некоторых зарубежных стра-
нах. При изучении тех или иных вопросов выявляются позитив-
ные и негативные стороны различных управленческих структур и
процедур, анализируются проблемы повышения эффективности
управления, необходимые и своеобразные взаимосвязи в деятель-
ности различных управленческих институтов, в том числе разли-
чия и взаимосвязи государственного и муниципального управле-
1 Публичное управление осуществляется также со стороны органов и долж-
ностных лиц субъектов федераций и автономных образований (в тех странах, где
такие публичноправовые образования существуют). В связи с этим можно было
бы обсудить вопрос об уточнении названия данной учебной дисциплины, о ее
более широком наименовании.

ния, обратные связи населения и управляющих структур, формы
участия граждан, их объединений в государственном и муници-
пальном управлении.
В учебнике использован широкий подход к определению
управления. В данном случае оно понимается не в узком юриди-
ческом смысле этого слова, как администрирование, а в более
широком, социологическом аспекте. В некоторых языках для та-
ких различий есть особые термины (например, англ. government,
administration, management). Думается, что такой подход наилуч-
шим образом способствует подготовке менеджеров в различных
областях общественной жизни.
Учебник имеет комплексный характер. Он написан с учетом
требований разносторонней подготовки студентов по данной
специализации. Часто приводятся для сравнения примеры из
опыта зарубежных стран. Эти данные предназначены не для
«зубрежки», а для понимания системы государственного и муни-
ципального управления в России в действии.
Учебник условно можно разделить на три части. В первой рас-
сматриваются общие вопросы публичного управления. В основ-
ном это теоретическая часть. Далее отдельно рассматриваются
вопросы государственного и муниципального управления. Хотя в
названии курса говорится только о государственном и муници-
пальном управлении, в учебнике рассматривается также публич-
ное (государствоподобное) управление в субъектах РФ и затраги-
вается управление в территориальных автономных образованиях
в зарубежных странах (в России территориальных автономий
нет). Студент должен иметь в виду это обстоятельство, поскольку
некоторые общие положения первой части относятся не только к
государственному и муниципальному управлению, но и к пуб-
личному управлению со стороны субъектов Федерации и авто-
номных образований. Словосочетание «государственное и муни-
ципальное управление», употребляемое в учебнике, не ограничи-
вается только этими двумя частями.
Нормативные правовые акты, на которые делаются ссылки,
неоднократно изменялись. В учебнике указывается дата приня-
тия (издания) акта.
При подготовке пятого издания учебника учтены принципи-
альные изменения законодательства, практики публичноправо-
вого управления.

12
Предисловие

Гл а в а 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ — СОЦИАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ,
ОТРАСЛЬ ЗНАНИЯ, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

§ 1. Государственное и муниципальное управление —
системное управление

Управление в природе и обществе. «Система государственного и
муниципального управления» (в этой системе присутствует также
управление со стороны субъектов федерации и территориальных
автономий в тех странах, где они созданы) — комплексная учебная
дисциплина. Ее название состоит из нескольких слагаемых1. Од-
ним из ключевых слов является «управление». В предельно широ-
ком смысле управление — это воздействие субъекта (субъектов) на
объект (объекты), изменяющее положение, поведение или свой-
ства объекта (объектов). Управление — универсальный и необходи-
мый элемент окружающего нас мира. Существуют различные виды
управления: техническое (управление автомобилем или ядерной
реакцией в целях получения «мирной» энергии, а не взрыва); био-
логическое (управление процессами жизнедеятельности живых
организмов); социальное (управление людьми, их объединения-
ми, общественными процессами). Государственное и муници-
пальное управление — социальная деятельность органов и учреж-
дений, созданных людьми, должностных лиц, государственных и
муниципальных служащих, особая разновидность социального
управления в обществе.
Управление необходимо. Без него невозможно равновесие в
системе мироздания (например, тяготение планет Солнечной
системы можно в какойто мере рассматривать как взаимное
многостороннее управление), развитие в природе (превращение
семечка в могучее дерево), деятельность коллективов людей,

1 Ниже для краткости говорится о государственном и муниципальном управ-
лении, но рассматриваются и управление со стороны субъектов РФ, система пуб-
личного управления в целом.

функционирование общества. При сбоях команд генов, отвечаю-
щих за наследственность, в организме возникают необратимые
последствия, при потере управления учебной ракетой она сбивает
гражданский самолет, без должного управления фирма терпит
банкротство и т. д.
Управление может обладать преобразующими качествами, но
они не беспредельны. Путем управления нельзя изменить природу
вещей. В противном случае речь идет не об управлении, а о чемто
ином (ликвидации объекта воздействия, революции и т. д.).
Управление и самоуправление (саморегулирование), прямые и об-
ратные связи в управлении. Управление может осуществляться пу-
тем внешнего воздействия (регулирования извне) подобно опера-
тору, управляющему машиной, или руководителю учреждения,
направляющего его деятельность, и путем внутреннего управле-
ния в самой системе, саморегулирования. Последнее имеет место
не только в природе, но и в обществе (демографические процес-
сы, применение референдума (голосования избирателей, участ-
ников референдума) для решения общественных вопросов).
В курсе, посвященном системе государственного и муниципаль-
ного управления, изучаются процессы управления и самоуправ-
ления, но не как стихийное, а как целенаправленное воздействие
людей, созданных ими организаций, органов, учреждений на
объекты, которые поддаются регулированию со стороны челове-
ка. Государственное и муниципальное управление — осознавае-
мое управление.
Управление является особым видом связей в системе субъект —
объект. Это — активная и организующая деятельность. Она может
осуществляться лишь должным субъектом. Не всякий человек
способен быть лидером политической партии или руководить
предприятием (для этого нужна определенная подготовка), та-
лантливому руководителю оркестра бесполезно поручать управле-
ние городским транспортом. Для управления следует выбирать
должный объект. Не все явления, события или состояния могут
быть предметом управления людей (например, глобальные про-
блемы погоды, землетрясения или космос). Применять управлен-
ческие меры к недолжному объекту бесполезно.
При управлении необходимо ставить реальные цели. Задача,
поставленная в 70х гг. ХХ в. в Китае, — путем «большого скачка»
построить за несколько лет коммунизм — была нереальной, и, ес-
14
Глава 1. Управление — социальная деятельность, отрасль знания

тественно, от этого пришлось отказаться. Управление должно
быть результативным. Однако не всегда целенаправленное воз-
действие на должный объект и с реальной целью дает тот резуль-
тат, к которому стремился управляющий. Иногда принимаемые
меры не дают результата, а нередко приводят к обратным послед-
ствиям. Последнее не означает, что управление отсутствовало,
просто воздействие не достигло желаемой цели.
Чаще всего воздействие при управлении понимается как одно-
линейные связи: субъект — объект. Мы видим обычно лишь эти
прямые связи, но существуют и обратные связи: воздействие объ-
екта на управляющий субъект. Это имеет место и при использова-
нии человеком технических систем, и в общественной жизни. Во-
дитель управляет автомобилем, но способы применяемого управ-
ления определяются во многом автомобилем, им нельзя управлять
так же, как, скажем, велосипедом. Без учета обратных связей госу-
дарственное и муниципальное управление в демократическом об-
ществе невозможно. Реакция населения на мероприятия органов
государства и местного самоуправления может изменить и часто
изменяет управленческие решения, заставляет принимать иные
меры. К тому же субъект и объект в этом процессе могут поменять-
ся местами, объект становится действующим субъектом (подчи-
ненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие,
ушел с занимаемой должности, и добиваются этого). Обратное
воздействие тоже может рассматриваться в определенном смысле
как управление, в нем иногда есть должный объект, цель, результа-
тивность (администрация предприятия повышает заработную
плату в результате забастовки работников), но в государственном
и муниципальном управлении для характеристики обратных свя-
зей термином «управление» не пользуются, под ним обычно пони-
маются прямые связи «командного» характера.
В обществе применяются различные способы «прямого» управ-
ления. Техническое управление, например, железнодорожным
транспортом (расписание поездов, установление автоматических
систем на переездах и т. д.) отличается от управления воинскими
подразделениями, а последнее — от управления в сфере пенсион-
ного обеспечения. В государственном и муниципальном управле-
нии используются разные приемы, в том числе технического ха-
рактера (организация работы канцелярии государственного учреж-
дения, руководство размножением бюллетеней для голосования

§ 1. Государственное управление — системное управление
15

2004

СОДЕРЖАНИЕ

Список сокращений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Предисловие. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания, учебная дисциплина . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

§ 1. Понятие и виды публичного управления . . . . . . . . . . . . . . 11

§ 2. Необходимость, возможность и пределы публичного управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

§ 3. Нормативное регулирование публичного управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

§ 4. Формы и методы публичного управления . . . . . . . . . . . . . 47

§ 5. Администрирование и менеджмент в публичном управлении. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

§ 6. Публичное управление как отрасль знания и учебная дисциплина. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Глава 2. Государство как управляющая система . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

§ 1. Государство, государственное образование, территориальная автономия и административнотерриториальное деление . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

§ 2. Государственная власть и государственное управление . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

§ 3. Государственный аппарат и государственная служба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

Глава 3. Государственное управление: человек, коллектив, общество . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

§ 1. Государственное управление и человек . . . . . . . . . . . . . . 117 § 2. Государственное управление и коллектив . . . . . . . . . . . 122 § 3. Государственное управление и общество . . . . . . . . . . . . 127

Глава 4. Территориальные уровни государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

§ 1. Территория, население и управление . . . . . . . . . . . . . . . . 135 § 2. Общегосударственное управление . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

§ 3. Государственное (государствоподобное) управление субъекта федерации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

§ 4. Государственное управление и территориальная автономия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

§5. Государственное управление, административнотерриториальные единицы и муниципальные

образования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Глава 5. Функции государства и государственное управление . . . 149 § 1. Функции государства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 § 2. Государственное управление в сфере экономики . . . . . 153

§ 3. Государственное управление в сфере социальных отношений. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

§ 4. Государственное управление в административнополитической сфере. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

§ 5. Государственное управление в сфере культуры и духовной жизни общества . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

§ 6. Государственное управление и сфера личной жизни человека . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

§ 7. Межотраслевое государственное управление . . . . . . . . 187

Глава 6. Глава государства в системе управления государством. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190

§ 1. Роль главы государства в управлении государством. . . . 190 § 2. Полномочия и деятельность Президента РФ. . . . . . . . . 194

§ 3. Досрочное освобождение Президента РФ от должности и его ответственность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

Глава 7. Органы законодательной власти в системе управления государством . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

§ 1. Роль законодательной власти в управлении государством . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

§ 2. Структура, полномочия и порядок деятельности российского парламента. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

§ 3. Законодательный процесс. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 § 4. Формы парламентского контроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230

Глава 8. Органы исполнительной власти в системе управления государством. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

§ 1. Роль органов исполнительной власти в управлении государством . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

§ 2. Состав, порядок формирования и отставка Правительства РФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

§ 3. Полномочия Правительства РФ и его деятельность. . 238 § 4. Ответственность Првительства РФ . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

Глава 9. Органы судебной власти в системе управления государством . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248

§ 1. Роль судебной власти в управлении государством . . . 248 § 2. Судебная система в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 § 3. Конституционные принципы правосудия. . . . . . . . . . . . 258

Глава 10. Прокуратура в системе управления государством . . . . . 261

§ 1. Место и роль прокуратуры в управлении государством . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261

§ 2. Прокурорский надзор. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264

Глава 11. Муниципальная публичная власть и местное самоуправление. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

§ 1. Понятия муниципального образования и местного самоуправления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

§ 2. Основы местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

Глава 12. Предметы ведения, полномочия и компетенция в местном самоуправлении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286

§ 1. Предметы ведения. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286

§ 2. Полномочия муниципального образования и компетенция органов местного самоуправления . . . . . . . . 290

Глава 13. Органы и должностные лица местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292

§ 1. Роль органов и должностных лиц местного самоуправления в обществе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292

§ 2. Представительные органы местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

§ 3. Выборные должностные лица местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300

§ 4. Исполнительные органы местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303

§ 5. Муниципальная служба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306

Глава 14. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310

§ 1. Муниципальные выборы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310

§ 2. Досрочный отзыв депутата представительного органа и выборного должностного лица местного

самоуправления избирателями . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 § 3. Местный референдум . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 § 4. Общие собрания (сходы) граждан . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 § 5. Народная правотворческая инициатива . . . . . . . . . . . . 323

§ 6. Индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы и к должностным лицам местного

самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 § 7. Территориальное общественное самоуправление . . . 326

§8. Новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328

Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления в добровольных объединениях . . . . . . . . . . . . 332

§ 1. Понятие и виды добровольных объединений. . . . . . . . 332

§ 2. Общие принципы управления в добровольных объединениях. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347

§ 3. Управление в общественных объединениях . . . . . . . . 353

§ 4. Управление в общественно-хозяйственных объединениях. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384

§ 5. Управление в хозяйствующих обществах, имеющих целью извлечение прибыли . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414

§ 6. Управление в религиозных объединениях . . . . . . . . . . 433

Глава 16. Элементы публичного управления в международном сообществе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454

Глава 17. Ответственность в публичном управлении . . . . . . . . . . . . . 460 § 1. Правонарушения и ответственность . . . . . . . . . . . . . . . . 460

§ 2. Ответственность государственных и муниципальных организаций, органов, должностных лиц за

правонарушения в сфере публичного управления . . . 462

§3. Ответственность негосударственных организаций, органов, лиц, не находящихся на государст-

венной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере публичного управления . . . . . . . . . . . . . 466

§ 4. Правонарушения и ответственность при осуществлении международной публичной власти . . . . . . . . . . 471

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

Федерации Ведомости — Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР);

Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ)

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

ПРЕДИСЛОВИЕ

Данный учебник представляет собой элементарный курс, посвященный основам публичного управления. Он ориентирован на широкий круг лиц, готовящихся стать менеджерами, управленцами. В нем рассматриваются разные стороны государственного и муниципального управления, а также управления в добровольных объединениях, которые, будучи коллективами, всегда имеют какие-то, пусть минимальные, элементы публичного управления.

Подобного рода комплексных учебников, включающих данные о разных сферах публичного управления, нет ни в России, ни за рубежом. В зарубежных странах разработаны курсы публичной администрации, но они посвящены в основном государственному и лишь отчасти муниципальному управлению. В России государственным образовательным стандартом предусмотрена специальность 061000 «Государственное и муниципальное управление». Однако много людей в той или иной степени занимаются вопросами управления в добровольных объединениях самого разного рода, в политических партиях, профсоюзах, объединениях работодателей, женских, молодежных, иных объединениях, вплоть до религиозных организаций. Им тоже необходимы знания о различных сторонах управления в обществе. Данный учебник призван восполнить такой пробел в учебной литературе.

Поскольку это первое издание такого рода, а многие проблемы публичного управления в научной литературе еще не разработаны, в учебнике содержатся некоторые положения, которые впервые вводятся в учебный курс по данной специальности. Пусть читатель сам оценит эти новеллы.

Автор будет благодарен за критические высказывания в отношении этой работы, советы и пожелания.

à ë à â à 1

ПУБЛИЧНОЕ УПРАВЛЕНИЕ: СОЦИАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ,

ОТРАСЛЬ ЗНАНИЯ, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

§ 1. Понятие и виды публичного управления

Управление в природе и обществе. Управление — универсальный è

необходимый элемент окружающего нас мира. Понимая управление в предельно широком смысле, мы можем обнаружить его в самых различных отношениях. Независимо от воли людей оно осуществляется в космосе (вращение Земли вокруг Солнца, другие виды естественного космического саморегулирования, в живом организме (действие генетического кода наследственности). По воле людей управлению могут быть подвергнуты физические процессы (ядерная реакция с целью получения «мирной» энергии, а не взрыва), технические системы (расписание движения железнодорожного транспорта), деятельность коллективов людей (производственного кооператива), поведение отдельного человека (в частности, путем простого замечания).

Вместе с тем, говоря об универсальности управления, важно отли- чать его от влияния, воздействия. Эти явления всегда присутствуют в отношениях управления, но возможны и вне этих отношений. Чарующая красота, дивный голос артиста, мастерство футболиста могут сильно воздействовать на людей, но сами по себе они не создают управленческого процесса. Впрочем, разделить воздействие и управление не всегда легко. Пример — ораторский талант, повинуясь которому, толпа готова совершать иногда безрассудные действия.

Управление необходимо. Без него невозможны равновесие в системе мироздания, развитие в природе (превращение саженца в плодоносящее дерево), деятельность коллективов людей, без него наступает коллапс, беспорядок, анархия. При сбоях команд генов, отвечающих за наследственность, в организме возникают непоправимые последствия, при потере управления учебной военной ракетой она сбивает гражданский самолет с сотнями пассажиров, без управления предприятие терпит банкротство, ребенок вырастает совсем не тем, кем хотели бы его видеть родители.

Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

Управление в природе и в обществе имеет лишь некоторые, самые главные, наиболее принципиальные сходные черты. Гораздо больше существует различий. В обществе, в отличие от природных явлений, действуют люди (их коллективы), наделенные сознанием и волей. Они ставят осознанные цели, добиваются заранее намеченного ими (а не запрограммированного в природе) результата.

Управление в обществе имеет много различных сторон. Применение родительской власти в семье для управления поведением детей (семья существует в обществе) отличается от управления общественно необходимыми техническими системами (транспорт, связь и др.), управление государством отличается от управления в муниципальном образовании, а в политической партии — от религиозной организации. Не всякое управление в обществе является общественным управлением. Управление поведением детей в семье — сфера родительского воздействия, управление поведением верующих происходит под влиянием религиозных заповедей. Управление транспортной системой носит в основном технический характер, хотя деятельность этой системы имеет огромное значение для общества. Существуют также антиобщественные группировки (например, банды преступников или экстремистские группировки), возглавляемые «авторитетами». У них свое управление, деструктивное для общества, противоречащее его целям. Существуя в обществе, оно не является общественным управлением.

Общественное управление — это управление в общественном коллективе. Такой коллектив может иметь самый разный характер. Государственно организованное общество — это тоже коллектив в рамках страны, как является коллективом и артель старателей или общество нумизматов. Они нуждаются в управлении, которое создается в конечном счете самим коллективом, действует от его имени (государство действует тоже от имени общества) и в определенных общественных (т.е. данного коллектива) целях. Общественное управление — это процесс волевого воздействия субъекта на объект с заранее заданной,

осознанной общественно значимой целью, которое поддерживает или изменяет положение, поведение, свойства объекта и его связи с субъектом в общественном коллективе.

Структурность и бесструктурность управления в обществе. Общество — сложная система. В нем действуют принципы не только кибернетики, но и синергетики. Это, в частности, означает, что общество, различные коллективы в нем управляются как структурным, так и бесструктурным способами (в целом это структурно-бесструктурное управление). Органы, созданные коллективами, их должностные лица задают управлению структурность, но помимо них в обществе, ином коллективе действуют другие факторы экономического, социального,

• Чиркин В. Е. Дискриминация национальных меньшинств в США. — М.: Госюриздат, 1958. — 215 с.
• Чиркин В. Е. Реорганизация управления промышленностью в странах народной демократии. — М.: Госюриздат, 1961. — 163 с.
• Чиркин В. Е. Переходные государственные формы: (Формы государства, переходного к социалистическому типу). — Свердловск: Свердловский юридический институт, 1963. — 510 с. (Учёные труды/ М-во высш. и сред. спец. образования РСФСР. Свердл. юрид. ин-т. Общая теория государства и государственное право; Т. 8).
• Чиркин В. Е. Формы государства, переходного к социалистическому типу. — М.: Юридическая литература, 1966. — 223 с.
• Чиркин В. Е. Формы социалистического государства. — М.: Юридическая литература, 1973. — 270 с.
• Чиркин В. Е. Буржуазная политология и действительность развивающихся стран: Критика концепции «политической модернизации». — М.: Международные отношения, 1980. — 183 с.
• Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. — М.: Издательство дом «Артикул», 1997. — 352 с. ISBN 5-7762-0033-4
• Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт (М., 1998)
• Чиркин В. Е. Современное государство (М., 2001)
• Чиркин В. Е. Конституция: российская модель. — М.: Юристъ, 2004. — 158 с. (Institutiones / Ин-т государства и права РАН). ISBN 5-7975-0487-1
• Чиркин В. Е. Публичная власть. — М.: Юристъ, 2005. — 174 с. (Institutiones). ISBN 5-7975-0676-9
• Чиркин В. Е. Контрольная власть. — М.: Юристъ, 2008. — 214 с. (Res cottidiana / Ин-т государства и права РАН, Акад. правовой ун-т (ин-т)). ISBN 978-5-7975-0932-5
• Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование. — М.: Норма, 2009. — 143 с. ISBN 978-5-468-00290-2

• Чиркин В. Е. Основы государственной власти: учебное пособие. — М.: Юристъ, 1996. — 112 с. ISBN 5-7357-0078-2
• Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. — М.: Юристъ, 1997. — 568 с. — ISBN 5-7357-0204-1.
• Чиркин В. Е. Современное федеративное государство: Учебное пособие для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов. — М.: Издательство Московского независимого института международного права, 1997. — 127 с. ISBN 5-88720-014-6
• Чиркин В. Е. Государствоведение: Учебник. — М.: Юристъ, 1999. — 398 с. (Institutiones). ISBN 5-7975-0164-3
• Чиркин В. Е. Государствоведение: Учебник. — 2-е, испр. и доп. — М.: Юристъ, 2000. — 382 с. (Institutiones). ISBN 5-7975-0321-2
• Чиркин В. Е. Конституционное право России: практикум. — М.: Юристъ, 2000. — 629 с. (Institutiones). ISBN 5-7975-0272-0
• Чиркин В. Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. — М.: Юристъ, 2001. — 474 с. (Institutiones / Ин-т государства и права РАН, Акад. правовой ун-т). ISBN 5-7975-0390-5
• Чиркин В. Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. — М.: Юристъ, 2002. — 474 с. (Institutiones / Ин-т государства и права РАН, Акад. правовой ун-т). ISBN 5-7975-0390-5
• Чиркин В. Е. Публичное управление: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Гос. и муницип. упр.», «Юриспруденция». — М.: Юристъ, 2004. — 473 с. (institutiones / Московский гуманитар. ун-т). ISBN 5-7975-0676-9
• Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление: учебник для студентов вузов по спец. «Гос. и муницип. упр.». — М.: Юристъ, 2004. — 319 с. (Institutiones). ISBN 5-7975-0623-8
• Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление». — 3-е изд., перераб. — М.: Норма, 2008. — 447 с. ISBN 978-5-468-00173-8
• Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление». — 5-е изд., пересмотр. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. — 431 с. ISBN 978-5-91768-365-2
• Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник. — 9-е изд., перераб. и доп. — М.: Норма: Инфра-М, 2019. — 527 с. ISBN 978-5-91768-640-0

1. ↑ Коллектив Института государства и права РАН с глубоким прискорбием сообщает
2. ↑ Чиркин, Вениамин Евгеньевич. Право США в период империализма — орудие расового и национального угнетения : дисс. … канд. юрид. наук : 12.00.00. — Москва, 1955. — 279 с.
3. ↑ Чиркин, Вениамин Евгеньевич. Формы государства, переходного к социалистическому типу : диссертация … д-ра юрид. наук : 12.00.00. — Свердловск, 1963. — 587 с.
4. ↑ Чиркин Вениамин Евгеньевич. Институт государства и права РАН. Дата обращения: 6 апреля 2015.
5. ↑ Большая биографическая энциклопедия (2009 г.). Статьи на букву «Ч» (часть 22, «ЧИР»-«ЧИС»)

1. ↑ Коллектив Института государства и права РАН с глубоким прискорбием сообщает
2. ↑ Чиркин Вениамин Евгеньевич. Институт государства и права РАН. Дата обращения: 6 апреля 2015.
3. ↑ Большая биографическая энциклопедия (2009 г.). Статьи на букву «Ч» (часть 22, «ЧИР»-«ЧИС»)
4. ↑ Эпоха профессора Вениамина Чиркина. Дата обращения: 2 февраля 2023. Архивировано 2 февраля 2023 года.