Государственное руководство деятельностью политическими партиями

решает первичным партийным организациям самостоятельно определять порядок работы со сторонниками партии, в том числе привлекать их для участия в различных политических кампаниях и мероприятиях.

Институт сторонника члена партии предметно регламентирован Уставом Всероссийской партии «Единство и Отечество» – Единая Россия. Согласно пункту 4.6 Устава, сторонниками партии признаются граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста, поддерживающие программные цели и практические действия партии, оказывающие ей любое содействие, не противоречащее действующему законодательству и уставу партии. Сторонниками партии автоматически становятся и граждане, временно приостановившие свое членство в связи с назначением на государственные и иные должности, на которых не допускается членство в партиях. Устав предусматривает право сторонников партии, выдвинутых от партии на выборные должности, на поддержку партии в проведении их избирательных кампаний. В соответствии с решениями руководящих органов периодически проводятся совещания сторонников партии – представителей различных социальных слоев (работников образования, военнослужащих, представителей малого и среднего бизнеса и т.д.).

Создание руководящих органов представляет собой, по сути, процесс установления системы разделения властей внутри партии. Помимо упорядочения внутрипартийных отношений создание руководящих органов партии вызывается потребностями в «институционализации политического капитала» ее создателей и в разграничении между ними «зон влияния». На выбор формы организации центральных руководящих органов оказывает большое влияние характер взаимоотношений потенциальных руководителей образуемых партий, а в случае их слияния – также баланс сил между партиями, стремящимися к объединению.

Согласно классификации, предложенной М.Дюверже, политические партии подразделяются на партии, имеющие, соответственно, прямую структуру и непрямую. По данным сравнительного анализа, проведенного Г.М.Михалевой, в настоящее время оргструктура большинства партий зарубежных стран, имеющих в своей основе прямую структуру, выстроена по следующему принципу:

–съезд (конгресс) делегатов организаций нижнего уровня, на котором принимаются устав и программа партии, избираются руководящие органы;

–исполнительный орган с ограниченным по сравнению со съездом объемом полномочий;

–руководящий орган партии, выполняющий политические и административные функции; может дополняться президиумом правления или комиссиями, выполняющими специфические функции;

–председатель (лидер партии);

–фракция, имеющая зачастую особые права;

–партийный суд, разрешающий внутрипартийные конфликты;

–другие организационные единицы.

Высший орган партии. В статье 25 Федерального закона «О политических партиях» выделены два вида руководящих органов партии: «высший руководящий орган» и «руководящие органы партии». Отличительными признаками высшего руководящего органа партии являются:

–верховенство решений, принимаемых от имени партии высшим руководящим органом;

–формирование им иных руководящих органов партии;

–подотчетность иных руководящих органов политической партии ее высшему руководящему органу;

–наличие у высшего руководящего органа исключительных (в том числе учредительных) полномочий, которые в соответствии с нормами публичного права не могут быть делегированы иным руководящим органам.

В соответствии с Законом высшим руководящим органом общероссийской партии является ее съезд, к ведению которого относятся:

–принятие устава и программы политической партии, внесение в них изменений и дополнений;

–избрание руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии;

–выдвижение политической партией кандидатов (списков кандидатов)

вдепутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

–рассмотрение вопросов о реорганизации или ликвидации политической партии.

Кроме того, к исключительной компетенции съезда политической партии относится принятие решения о вхождении партии в избирательный блок с иным избирательным объединением.

Как мы видим, законодатель, устанавливая указанный перечень вопросов, подлежащих решению исключительно на съезде, руководствовался необходимостью обеспечения правовых гарантий внутрипартийной демократии при решении наиболее важных вопросов, содержание которых во многом выходит за рамки внутрипартийной жизни и составляет предмет публичной политики.

Перечень полномочий съезда как высшего органа партии не является исчерпывающим и может быть расширен в уставе партии за счет отнесения к ведению съезда иных вопросов. В уставных документах значитель-

ной части партий компетенция съезда в решении вопросов деятельности партий в принципе не имеет ограничения по предмету. Так, согласно Уставу КПРФ, съезд партии вправе рассмотреть и принять любое решение по любому вопросу деятельности партии. В ряде партий к исключительным полномочиям съезда отнесены вопросы, связанные с реорганизацией и ликвидацией региональных отделений (ЛДПР, КПРФ, РПСТ), с изменением одномандатного округа, по которому кандидат был первоначально выдвинут (ЛДПР), с рассмотрением апелляций от исключенных членов партии и принятием по ним окончательных решений (ДПР), с определением количественного состава коллегиальных руководящих органов (Народная партия) и т.д.

Процедура избрания делегатов съезда и квоты представительства от региональных отделений определяются в соответствии с уставом политической партии. При определении состава делегатов съезда может использоваться как избрание региональными отделениями делегатов по квотам, так и представительство по должности глав региональных отделений. В ряде случаев уставы предусматривают возможность участия в съезде в качестве делегатов отдельных категорий партийного истеблишмента: представителей от партии в Государственной Думе, членов высших руководящих органов партии и т.д.

Применительно к учредительному съезду политической партии или съезду общественного объединения, подлежащего преобразованию в партию, Закон предусматривает жесткие требования к норме представительства: не менее трех делегатов от каждого из региональных отделений, находящихся на территории более чем половины субъектов Российской Федерации и постоянно либо преимущественно проживающих на территориях указанных субъектов.

Подобные нормы не могут рассматриваться как обязательные применительно к проведению съездов партии, не являющихся учредительными. Вместе с тем относительно критериев определения кворума очередного либо внеочередного съезда следует руководствоваться аналогией нормы статьи 14 Федерального закона «О политических партиях», согласно которой съезд не может считаться легитимным в случае, если в его работе не участвуют делегаты от организаций, находящихся на территориях более чем половины субъектов Российской Федерации. Правомерность такой трактовки также вытекает из необходимости подтверждения политической партией своего общероссийского статуса и реального функционирования региональных отделений политической партии.

Федеральный закон «О политических партиях» не регламентирует процедуру принятия съездом решений (в том числе и по вопросам, отнесенным к его компетенции в соответствии с пунктом 1 статьи 25а), указывая лишь, что они должны приниматься большинством голосов от числа присутствующих на съезде делегатов. При этом Закон не определяет,

какое именно большинство – простое или квалифицированное – необходимо для принятия указанных решений. В отсутствие таких требований партии могут предусматривать в уставах, что решения по тем либо иным вопросам принимаются простым либо квалифицированным большинством голосов. Вместе с тем следует учесть, что, согласно статье 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях», по некоторым вопросам (изменение устава организации; образование исполнительных органов и досрочное прекращение их полномочий; реорганизация и ликвидация организации) предусмотрена необходимость квалифицированного большинства.

Кроме того, пункт 3 статьи 25 Федерального закона «О политических партиях» закрепляет тайное голосование как обязательную процедурную форму принятия решений об избрании руководящих и контрольно-реви- зионных органов партии и ее региональных отделений, о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Применительно к порядку голосования за выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления необходимость соблюдения тайной формы голосования явствует также из положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Это вызвано необходимостью обеспечения реальной свободы волеизъявления делегатов съезда, принципов и норм внутрипартийной демократии, а также потребностью исключить возможность манипулирования процедурой голосования.

С учетом отмеченных требований процедура принятия решений съездом партии может существенно варьироваться. Так, выдвижение кандидатур может осуществляться как на альтернативной, так и на безальтернативной основе; право выдвижения может иметь либо делегат, либо группа определенной численности, либо выборный партийный орган. Решения могут приниматься как путем голосования за список в целом, так и персональным голосованием по каждой кандидатуре. Возможны и иные различия в подходе к процедуре принятия указанных решений в рамках общих законодательно закрепленных требований. Решения же по иным вопросам деятельности партии (в том числе порядок обсуждения и принятия заявлений и резолюций; решение вопросов о наличии и размере членских взносов, о структуре и кадровом составе работников партийного аппарата и т.д.) принимаются съездом в соответствии с уставом партии.

Высшим руководящим органом регионального отделения партии является конференция или общее собрание регионального отделения партии. Процедура избрания данного органа регламентирована в пунктах 2–3 статьи 25 Федерального закона «О политических партиях». Тот факт, что законодатель в данном случае предусмотрел два варианта организации

высшего руководящего органа регионального уровня, объясняется возможными существенными различиями в численности региональных отделений, самые малочисленные из которых могут состоять из 50 членов, а самые многочисленные (судя по наиболее крупным российским партиям) вполне могут насчитывать по 5–10 тысяч членов. Поскольку Закон не содержит указаний о порядке выбора региональным отделением одной из предложенных форм, партии самостоятельно решают этот вопрос. Исходя из практики партийного строительства, адекватной формой урегулирования данного вопроса является внесение в устав партии нормы, соотносящей численность регионального отделения и рекомендуемую форму высшего руководящего органа.

При этом следует иметь в виду, что конференция (в отличие от общего собрания) представляет собой двухступенчатую форму внутрипартийной демократии: на первом этапе осуществляются выборы делегатов конференции, а на втором – сама работа конференции. Использование такой усложненной процедуры целесообразно, как правило, в крупных региональных отделениях, где проведение общих собраний сопряжено со значительными организационными и финансовыми трудностями и потому практически невозможно.

Федеральный закон «О политических партиях» напрямую не устанавливает периодичность проведения съездов партии и ее региональных конференций, однако соответствующие требования вытекают из положений пунктов 3 и 4 статьи 24, согласно которым избрание руководящих органов политической партии должно осуществляться не реже одного раза в четыре года, а избрание руководящих органов региональных отделений – не реже одного раза в два года. Реализация этой нормы предполагает, что очередные съезды партии, на которых должны обновляться руководящие органы партии, проводятся не реже чем это требуется для перевыборов. Вместе с тем уставы политических партий, как показывает практика партстроительства, могут предусматривать и более короткие временные интервалы между проведением очередных съездов: два года (Демократическая партия России, «Союз Правых Сил», партия «Единая Россия»). Созыв и организация очередного съезда возлагается в соответствии с уставами политических партий на различные органы: Политический совет (Демократическая партия России), ЦК партии (Народная партия Российской Федерации), Федеральный политический совет («Союз Правых Сил»). Как правило, орган, принимающий решение о созыве съезда, определяет нормы представительства региональных отделений, а также формирует проект повестки, выносимой на рассмотрение съезда.

Анализ практики проведения партийных съездов показывает, что при определении квот представительства региональных отделений могут использоваться различные критерии. В большинстве политических партий (АПР, КПРФ, Народная партия Российской Федерации) квота предста-

вительства на съезде определяется пропорционально количеству членов, состоящих в региональном отделении политической партии. При этом масштаб представительства далеко не всегда выдерживается, поскольку во многих партиях минимально необходимое представительство региональных отделений составляет, как правило, три человека.

Иной – электоральный – порядок квотирования предполагает определение числа делегатов съезда регионального отделения партии в соответствии с результатами голосования (в абсолютном и относительном выражении) в соответствующем субъекте Федерации за партию (избирательный блок, в состав которого входит партия) при проведении последних перед съездом выборов депутатов Государственной Думы. Именно такой порядок предусмотрен Уставом партии «Союз Правых Сил». При этом каждое региональное отделение должно быть представлено не менее чем одним делегатом.

В ряде партий при утверждении нормы представительства делегатов от региональных организаций допускается возможность сверхлимитного делегирования отдельных категорий членов партии (так называемые VIP-персоны). Так, согласно Уставу Демократической партии России, члены Центрального комитета, председатели региональных отделений, а по решению Политического совета ДПР – члены ДПР из числа депутатов представительных органов власти субъектов Российской Федерации делегируются на съезд региональными отделениями сверх установленной квоты с правом решающего голоса. Члены КРК ДПР принимают участие в работе съезда с правом совещательного голоса.

Наряду с очередными возможно проведение и внеочередных съездов партий, конференций и общих собраний их региональных отделений. Основания проведения внеочередных съездов и круг лиц, имеющих право требовать их проведения, определяются уставами партий. Такое право может быть предоставлено председателю партии, коллегиальному руководящему органу (Коммунистическая партия Российской Федерации, Либе- рально-демократическая партия России, Народная партия РФ), контроль- но-ревизионному органу (КПРФ, Народная партия РФ), определенной части региональных отделений (Народная партия РФ – не менее трети, ЛДПР – более половины), региональным отделениям, объединяющим в совокупности определенную часть членов партии (в КПРФ – не менее трети от общего числа членов).

Помимо съезда как высшего органа уставы ряда партий предусматривают также возможность проведения общепартийной конференции, к решению которой могло относиться рассмотрение и принятие решений по широкому кругу задач. Так, в КПРФ в период между съездами ЦК партии может созывать Всероссийскую конференцию партии для обсуждения назревших вопросов политики и практической деятельности партии и заслушивания отчетов фракции КПРФ в Государственной Думе.

Председатель (лидер) партии. Федеральный закон «О политических партиях» оперирует общим понятием «руководящие органы партии», не раскрывая его содержание. Вместе с тем следует учесть требования, установленные Федеральным законом «О некоммерческих организациях», которые распространяются на партию как разновидность некоммерческих организаций (в той части, в которой отсутствует специальное правовое регулирование). Это возможность создания постоянно действующего коллегиального органа управления данной организацией, избираемого на собрании высшего органа управления (для политических партий – съезда) путем тайного голосования (п.1 и 3 ст.25).

С учетом вышеназванных факторов организационно-правовое решение проблемы институционализации лидерства может иметь различные варианты. В ситуации, когда лидер создаваемой партии известен заранее, а его право на руководство партией признается большинством членов партии, обычно выбирается «персонифицированная» организационная модель с учреждением должности главы партии (председателя партии, генерального секретаря, лидера и т.д.), наделенного широкими полномочиями по совершению политических действий от имени партии. По этому принципу построена значительная часть российских партий, позиция которых зачастую определяется политическими интересами ее лидера.

Наделение лидера партии полномочиями может осуществляться как путем прямых выборов на съезде партии (Народная партия РФ, ЛДПР, ДПР, Партия возрождения России), так и в результате непрямых выборов – решением избранного съездом коллегиального органа (например, председатель ЦК КПРФ избирается решением пленума ЦК на срок осуществления его полномочий). Крайне редко встречающаяся форма избрания – общепартийное предварительное голосование за кандидатуру лидера – в настоящее время предусмотрена только в Российской демократической партии «Яблоко», причем ее назначение является правом, а не обязанностью руководящего органа партии – Бюро Федерального Совета партии).

Объем и содержание полномочий лидеров различных партий существенно различаются. Вместе с тем в большинстве из них функции главы партии предусматривают наличие следующих полномочий:

–представлять партию и ее руководящие органы во взаимоотношениях с органами власти, государственными учреждениями, общественными организациями, политическими партиями, средствами массовой информации и другими структурами;

–осуществлять руководство партийным аппаратом, подбором кадров на ключевые руководящие должности (в том числе и вносить кандидатуры на те из них, которые являются выборными);

–распоряжаться финансовыми активами и имуществом партии;

–подписывать документы партии.

Следует отметить, что диапазон возможных различий в положениях уставов, определяющих полномочия глав политических партий, в связи

спринятием Федерального закона «О политических партиях» несколько уменьшился из-за невозможности сохранения прежних полномочий у лидеров партий, «вождистский» характер власти которых общеизвестен.

Так, согласно прежней редакции Устава Либерально-демократической партии России, Председатель партии, избираемый на шесть лет, обладал правом назначать заместителей Председателя партии, утверждать или назначать и отстранять от должности руководителей региональных, городских и районных организаций ЛДПР, а также уполномоченных представителей Высшего совета. В новой редакции указанные полномочия были упразднены, а срок осуществления полномочий сокращен до четырех лет.

Вслучаях, когда партия не имеет общепризнанного лидера либо имеет место соперничество внутрипартийных группировок, организационная модель партии обычно строится на основе коллегиального принятия решений. В рамках этой модели возможны два варианта: либо все принципиальные решения принимаются высшим коллегиальным органом с председателем, имеющим ограниченный круг функций, либо вводится институт сопредседательства.

Классическим примером коллегиальной формы правления во главе

спредседателем являлся Политический совет Российской христианскодемократической партии (до 2001 года). На заседании Политсовета решалось подавляющее большинство политических и кадровых вопросов. Председатель Политсовета РХДП мог распоряжаться имуществом и денежными средствами партии в пределах, установленных Политическим советом, обладал правом первой подписи на финансовых документах, был вправе представлять партию во взаимоотношениях с органами государственной власти и органами местного самоуправления, иными партиями и общественными организациями. В то же время его деятельность по ряду существенных позиций подлежала согласованию с Политсоветом партии.

Справедливости ради следует отметить, что коллегиальная модель управления партией может на деле оборачиваться сильной властью высшего лица партии, хотя де-юре он является лишь «первым среди равных». Уместно вспомнить, что именно по такой модели формально было организовано Политбюро ЦК Коммунистической партии Советского Союза, десятилетиями находившейся у руля политической власти в стране. Да и схема внутрипартийной организации ее правопреемницы – Коммунистической партии Российской Федерации – в целом укладывается (по крайней мере, на бумаге) в традиционные каноны коллективного руководства.

Если коллегиальное управление во главе с председателем может сохраняться и по мере укрепления партийных рядов, то введение института сопредседательства, как правило, характерно для новообразованных политических партий, которые пока не приобрели четкой организационной

структуры, или для партий, отличающихся большим числом внутрипартийных «центров влияния». К последним относятся и значительная часть политических партий, образованных уже после вступления в силу Федерального закона «О политических партиях» путем объединения двух и более партий в одну.

В90-х годах институт сопредседателей действовал в ряде партий, в том числе во Всероссийском союзе «Обновление», Народной партии России, Народно-патриотической партии России, Свободной демократической партии России, Социал-демократической партии России. По состоянию на июнь 2003 года данный институт предусматривался уставами Республиканской партии России, Партии «Либеральная Россия», Партии гражданРоссии,Партиисоциальнойсправедливости,Партиироссийскихрегионов, причем в зависимости от партии число сопредседателей колеблется от двух до восьми. Практика, однако, показала, что такая организационная модель малоэффективна, и прежде всего из за невозможности ведения в

еерамках активной политики вследствие ее организационной аморфности и потенциальной угрозы внутрипартийных расколов. Вместе с тем, как показала практика партстроительства 2000–2002 годов, выбор института сопредседательства является основным (если не единственным) способом обеспечения организационно-политического единства на этапе учреждения объединенной партии и выборов руководящих органов.

Поэтому особый интерес представляет собой избранная СПС гибридная модель организации высших партийных органов, сочетающая коллегиальность высшего руководства и единоличный характер решения ряда вопросов. В соответствии со статьей 18 Устава партии «Союз Правых Сил» сопредседатели партии избираются Съездом в количестве, определяемом Съездом, сроком на два года, а Председатель Федерального политического совета избирается из числа сопредседателей партии сроком на два года Съездом по представлению Федерального политического совета.

Вцелом же по мере становления и укрепления партийных рядов, а также появления перспективного политического лидера некоторые партии (например, Российская партии жизни) вводят в свои уставы положения о должности лидера партии,

Вряде политических партий проблема институционализации политического капитала ее лидеров разрешена за счет учреждения нескольких руководящих должностей с различным объемом полномочий. Так, Уставом Партии любителей пива предусмотрено наличие сразу двух руководителей партии: Генерального секретаря и Председателя партии. В Национальнореспубликанской партии России помимо должности Председателя партии одно время существовала должность Политического секретаря партии. В ходе партийной реформы 2001–2003 годов этот опыт был активно использован при создании новых партий. В частности, в Социал-демокра- тической партии России, образованной посредством слияния Российской

партии социальной демократии (К.А.Титов) и Социал-демократической объединенной партии (М.С.Горбачев), были учреждены сразу три должности: лидера партии, ее председателя и генерального секретаря.

Обогащение форм, в соответствии с которыми определяется правовой статус персонального руководителя партий, не в последнюю очередь связано с тем, что федеральное законодательство не допускает возможности совмещения государственной должности категории «А», а также должности государственной службы и руководящих должностей в политических партиях. В связи с этим политические партии, возглавляемые лицами, занимающими соответствующие должности в органах государственной власти, традиционно используют «обходной маневр» с учреждением должности лидера, формально не имеющего права распоряжаться материальными средствами партии, подписывать документы. Хотя в правовом отношении легитимность такой модели вызывает серьезные сомнения, она позволяет отграничить лидерские функции от функций, осуществляемых исполнительным органом партии.

Руководящий и исполнительный органы. Обязательным условием для партии, является существование в ней руководящего коллегиального органа, определяющего в период между съездами вопросы ее текущей деятельности. Его наименование, процедура избрания, численность и механизмы формирования определяются уставами партий. Практика партийного строительства характеризуется заметным разнообразием при формировании постоянно действующих коллегиальных органов партий. Что касается наименований, то это может быть Центральный комитет, Высший совет партии, Политсовет, Правление и т.д.

Анализ существующей практики внутрипартийного разделения властей выявляет различные сложноустроенные модели организации центральных органов партии. Согласно первой модели, высший орган партии – Съезд избирает постоянно действующий коллегиальный орган партийного руководства. Именно такая модель заложена в уставах Аграрной партии России, КПРФ, Народной партии Российской Федерации, ЛДПР. Высшие органы партии действуют на сессионной основе; периодичность их деятельности определяется уставами партий. К компетенции указанных органов относится решение как политико-идеологических, так и организационных и кадровых вопросов.

Уставы многих политических партий (КПРФ, Народной партии РФ, «Яблока» и др.) предусматривают создание в рамках таких руководящих органов также и рабочих координационных органов (президиума ЦК, президиума Политсовета, правления Центрального совета), обеспечивающих текущую деятельность партии в перерыве между заседаниями и принимающих решения по неотложным вопросам.

Для обеспечения и реализации принимаемых решений может создаваться исполнительная структура, правовой статус которой, однако, может

рольно-ревизионных органов в структуре политических партий и избрания

их непосредственно на съезде партии закреплена в действующем законодательстве. Соответственно, уставы всех без исключения зарегистрированных партий предусматривают создание этой структуры, наделяя ее фактически одинаковым объемом полномочий. К последним относится осуществление контроля:

–за соблюдением членами партии и ее структурными подразделениями устава партии;

–за ведением хозяйственно-финансовой деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений;

–за выполнением решений съезда партии.

В ряде партий контрольно-ревизионный орган, кроме того, выполняет функции апелляционной инстанции и партийного арбитража для разрешения возможных внутренних разногласий. Так, согласно Уставу КПРФ, Центральная контрольно-ревизионная комиссия рассматривает апелляции членов партии по вопросам наложения на них партийных взысканий и по поводу исключения из партии, осуществляет контроль за соблюдением порядка рассмотрения жалоб, заявлений, писем членов КПРФ и других граждан. В целях обеспечения независимости контрольно-реви- зионных структур уставы большинства партий предусматривают запрет на совмещение членства в них с занятием должностей в иных руководящих партийных органах.

Партийный суд (партийный арбитраж) для разрешения внутрипартийных разногласий в настоящее время существует только в Российской демократической партии «Яблоко». Партийный арбитраж рассматривает споры и конфликты внутри партии, обращения Бюро Федерального Совета и Федерального Совета об исключении из партии членов обращения Бюро Федерального Совета, Федерального Совета и Контрольно-ревизи- онной комиссии, а также – в качестве второй инстанции – жалобы граждан, исключенных из партии, жалобы на отказ в приеме в партию и т.д. Политические вопросы арбитраж не рассматривает, кроме оценки действий, связанных с нанесением политического ущерба, при рассмотрении обращений и жалоб об исключении из партии по этим основаниям. Решения арбитража вступают в силу немедленно, но могут быть обжалованы Съезду партии.

Иные партийные органы. В ряде случаев наряду с руководящими органами устав партии предусматривает и наличие консультативных органов, не являющихся руководящими. Так, Устав СПС предусматривает существование наряду с руководящими органами деятельность Креативного совета, являющегося консультативно-экспертным органом по вопросам электоральной политики при Федеральном политическом совете СПС. Руководитель Креативного совета назначается Федеральным политическим советом и по должности принимает участие в совещаниях сопредседателей партии.

Устав Демократической партии России помимо политсовета также предусматривает возможность создания Совета Лидера на правах консультативного органа при руководителе партии. Устав Евразийской партии предусматривает создание консультативного органа – Наблюдательного Совета.

Особое место в системе руководящих органов партии «Единая Россия» занимает Высший совет, избираемый из числа выдающихся общественных и политических деятелей (не обязательно членов партии), имеющих большой авторитет в российском обществе. Основным предназначением Высшего совета является выработка предложений для Съезда партии и его руководящих органов по наиболее важным вопросам общественнополитической жизни страны.

Аппарат партии. Аппарат политической партии фактически выступает в роли рабочего механизма, приводящего в движение политическую волю партии и ее руководящих органов. Его действиями опосредованы все решения, требующие закрепления в какой-либо документированной форме, все сколь-либо значимые мероприятия, проводимые со значительным количеством участвующих, для чего необходимы предварительное планирование и соответствующий уровень организационного обеспечения, профессиональные навыки и умение. Использование для этой цели лишь партийных активистов, работающих на общественных началах, было бы непродуктивно.

Аппарат является неотъемлемым элементом партийной организации практически во всех партиях, однако он не относится к руководящим и контрольно-ревизионным органам, а лишь обеспечивает их деятельность. На практике подчас трудно отделить статус сотрудников аппарата от статуса освобожденных партийных работников, что связано с функциональным единством их деятельности, а также с общностью требований, обычно предъявляемых к тем и другим (профессиональный и возмездный характер деятельности и т.д.). Нередко подбор руководящих работников исполнительных органов партии производится по конкурсу – аналогично подбору менеджеров в коммерческих структурах. В связи с этим подобное различие усматривается, как минимум, по двум критериям: по основаниям, порядку назначения и освобождения от должности, а также по различным соотношениям требований, предъявляемых к ним трудовым законодательством и уставом партии.

Так, сотрудники аппарата партии в большинстве своем назначаются на должность и освобождаются от нее решением должностных лиц партии (исключением являются только руководящие сотрудники аппарата партии, утверждение которых в должности нередко составляет прерогативу коллегиального органа). Вопросы приема на работу, осуществления трудовой деятельности, увольнения с работы регулируются требованиями трудового законодательства, условиями трудового договора. Реорга-