А) Центральное
управление: Сенат, Коллегии, Синод.
Как было указано
выше, перестройка Петром I деятельности
правительственной машины основывалась
на принципах коллегиальности,
профессионализма, государственного
надзора и контроля.
Правительственный
Сенат
В 1711 г. (22 февраля)
был учрежден Сенат. Сначала он являлся
чрезвычайным органом управления,
учреждался в качестве регентства на
время нахождения царя («…для отлучек
наших») в Турецком военном походе. Однако
вскоре временный характер нового
учреждения превратился в постоянный,
и Сенат просуществовал в нашей истории
до 1917 г.
Сенат являлся
коллегиальным
учреждением,
сенаторы (первоначально их было 9)
назначались государем. С 1711 г. по 1714 г.
решения принимались единогласно, но с
указа 1714 г. – большинством голосов.
С учреждением
Коллегий, их президенты вошли в состав
Сената. Однако данная практика оказалось
очень неудобной, поскольку президенты-сенаторы
контролировали сами себя, и в 1722 г.
президенты были выведены из состава
Сената, за исключением трех главных
Коллегий: иностранных дел, военной и
Адмиралтейства.
Организационная
структура Сената
включала присутствие,
где выносились решения и канцелярию,
которая осуществляла делопроизводство.
Делопроизводство Сената, в отличие от
Боярской думы, характеризовалось
усилением письменности и увеличением
формальности.
Для контроля
за деятельностью Сената
в 1715 г. учреждалась должность
генерал-ревизора,
которого несколько позже сменил
обер-секретарь,
готовивший дела к докладу в канцелярии
Сената и докладывающий их присутствию.
Для усиления контроля со стороны
императора при Сенате учреждалась
должность генерал-прокурора
(1722 г.), который регулировал «диспуты»
сенаторов, т.е. прения по поводу доклада
(т.е. был как бы спикером присутствия) и
возглавлял канцелярию Сената.
Жалобы на коллегии
и доклад по ним Сенату осуществлял
рекетмейстер.
Доклад по делам, касающимся шляхетства
(дворянства) осуществлял герольдмейстер.
Все, что происходило
в присутствии Сената, вносилось в
протокол, который подписывали все
сенаторы – «для открытия дурости
каждого», — но на практике это не всегда
соблюдалось.
Компетенция
Сената
была очень обширна: он являлся помощником
государя, а в его отсутствие – даже его
двойником.
1.Сенат являлся
высшим
административным учреждением,
средоточием управления.
2.Сенат являлся
высшей
судебной
инстанцией.
3.В отличие от
Боярской думы, Сенат не имел законодательных
полномочий, не был соучастником верховной
власти, а являлся только законосовещательным
учреждением.
Но из этого правила
было исключение. В правление Петра I до
1722 г., во
время войны со Швецией,
Сенат, при условии отсутствия государя
в столице, имел право принимать указы
без санкции царя.
Присутствие Петра ликвидировало эту
законодательную функцию Сената. После
окончания Северной войны, указ 1722 г.
вовсе ликвидировал это чрезвычайное
полномочие Сената. Он вновь стал только
законосовещательным учреждением.
Коллегии
В конце 1717 г. начала
складываться система отраслевых органов
государственного управления – Коллегий
(по шведскому образцу). Сам термин
«коллегия» указывает на главное отличие
нового института от московских Приказов.
Вместо принципа единоначалия
в области управления вводится принцип
коллегиальности.
Организационная
структура.
Каждая Коллегия состояла из присутствия
и канцелярии.
Главой Коллегии были: президент
и его помощник – вице-президент,
назначаемые Сенатом. Кроме руководителей
в состав присутствия входили советники
(4) и асессоры
(4), т.е. заседатели. Все члены присутствия
были равны между собой и решения
принимались большинством голосов. Если
голоса разделялись поровну, голос
президента был решающим.
В состав канцелярии
входили секретарь,
регистратор, переводчик, протоколист
и подьячие.
Постепенно эти служащие, знающие законы,
делопроизводство, докладывающие
присутствию о делах, приобретают решающее
значение в Коллегиях. Обычно присутствие
соглашалось с докладом канцелярии и на
практике коллегиальное начало было
сведено к нулю.
Система Коллегий.
В декабре 1718 г. был принят Реестр
коллегий.
Сначала было учреждено девять Коллегий:
три главные – Иностранных
дел, Военная и Морская (Адмиралтейств
коллегия);
три финансовые – Камер-коллегия
(ведала государственные доходы),
Штатс-Контор
коллегия
(государственные расходы), Ревизион
коллегия
(составление бюджета, наблюдение за
исполнением смет по расходам и доходам);
две торгово-промышленные – Берг-Мануфактур
коллегия
(горное дело и промышленность),
Коммерц-коллегия
(торговля); одна судебная – Юстиц-коллегия.
В 1721 г. были
учреждены: Вотчинная
коллегия,
заменившая Поместный приказ, и Духовная
коллегия,
впоследствии переименованная в Святейший
Правительствующий Синод – орган
церковного управления.
В 1722 г. Берг-Мануфактур
коллегия была разделена на две Коллегии:
Берг-коллегию
(горное и монетное дело), Мануфактур-коллегию
(управление промышленностью).
В итоге реформы
Коллегий стало 12. Их деятельность
определялась Генеральным
регламентом,
принятым в 1720 г.
Отраслевой принцип
управления, свойственный Коллегиям, не
был выдержан до конца: как и старые
Приказы, они сочетали в себе административные
и судебные
функции.
Однако создание
системы Коллегий завершило процесс
централизации и бюрократизации
государственного аппарата. Четкое
разграничение ведомственных функций,
разграничение сфер государственного
управления и компетенции, единые
нормы деятельности
– все это существенно отличало новый
аппарат от приказной системы.
С учреждением
новой столицы (1713 г.) центральный аппарат
переместился в Санкт-Петербург. Сенат
и Коллегии создавались уже там.
Церковная
реформа. Святейший Правительствующий
Синод.
С момента принятия
христианства в X веке, в отношениях
Русской Православной Церкви и монарха
действовал византийский
принцип «симфонии» властей,
т.е. их юридическое разделение, но
фактическое взаимодействие. В Киевский
период Церковь была более независима
от светской власти, в Московский период
цари все активнее проникали в духовную
сферу: собирали Церковные (Освященные)
соборы, определяли кандидатуры
митрополитов (с 1589 г. — патриархов), решали
даже догматические вопросы, наказывали
еретиков и раскольников. Но пока высшим
органом духовной власти
был Освященный
собор, а
исполнительным
– патриарх,
соборно избранный, Церковь
была юридически свободна.
После смерти
патриарха Адриана в 1700 г. Освященные
соборы Церкви уже не собирались, и
патриарх избран не был.
Как уже было
указано, в 1721 г. была учреждена Духовная
коллегия, переименованная в Святейший
Синод – орган
государственного управления церковными
делами.
Церковь вошла в государственную структуру
и потеряла юридическую свободу. Таким
образом, был введен протестантский
вариант церковно-государственных
отношений – «цезарепапизм:
Церковь стала государственным учреждением.
Несмотря на то,
что в
законодательстве Синод назван
Правительствующим,
т.е. независимым от Правительственного
Сената, на
практике он получил статус обычной
Коллегии. Состоял он также из присутствия
и канцелярии.
В присутствие входили 12
«правительствующих особ»,
назначаемых государем из числа высшего
духовенства: митрополитов, архимандритов
и игуменов.
Деятельность
Синода контролировалась инквизитором,
а с 1722 г. его сменил обер-прокурор
— светский чиновник, помощник
генерал-прокурора,
возглавлявшего Сенат.
Б) Органы
государственного надзора и контроля
Централизация
государственного аппарата требовала
создания контрольных органов.
С 1711 г. надзор за
законностью, борьбу с финансовыми
злоупотреблениями чиновников осуществляли
фискалы
(институт, заимствованный из Швеции).
Главой фискалитета
был обер-фискал
Сената. Ему
подчинялись фискалы
Коллегий, инквизитор Синода,
провинциал-фискалы губерний и городовые
фискалы.
Фискалы осуществляли
тайный
надзор за законностью. Они обязаны были
доносить о государственных, должностных
и других тяжких преступлениях, нарушениях
законности в учреждениях, а также
выступать в суде в качестве обвинителей.
В случае правильности
доноса фискал получал половину штрафной
санкции или конфискованного имущества,
за неправильный донос фискал не нес
ответственности. Естественно, такая
практика привела к злоупотреблениям,
и по указу 1714 г. фискал, донос которого
оказался заведомо ложным, подлежал той
же ответственности, что и обвиняемый
им человек, если бы донос подтвердился.
Но, несмотря на
данную норму, институт тайного надзора
уже не устраивал власть. Поэтому в 1722
г. появляется новый институт, осуществляющий
гласный,
открытый
надзор за законностью – прокуратура.
Институт был заимствован из Франции,
где прокуроры, в основном, осуществляли
надзор за деятельностью судов, поддерживали
государственное обвинение в суде
(преобладал судебный надзор). В России
до судебной реформы 1864 г. преобладал
административный надзор: прокуроры
надзирали, в основном, за деятельностью
административных органов.
Главой прокуратуры
был генерал-прокурор
Сената,
помощником его был обер-прокурор
Синода. Им
подчинялись прокуроры
при Коллегиях, Надворных судах.
Указ 1722 г. называет
генерал-прокурора «оком
государевым»
(представляя сенаторам первого
генерал-прокурора – П.И. Ягужинского,
Пестр I объявил: «вот мое око, коим я буду
все видеть»). Генерал-прокурор осуществлял
надзор за Сенатом: возглавлял сенатскую
канцелярию, был председателем на
заседаниях Сената, осуществлял надзор
за исполнением законов и обладал правом
законодательной инициативы. Он мог
опротестовывать решения Сената, с
которыми не согласен, доносить государю
обо всех действиях Сената.
В) Реформы
местного управления.
Губернская
реформа.
В 1708 г. вводится
новое административное деление
государства: были учреждены 8
губерний
(Московская, Петербургская, Смоленская,
Киевская, Азовская, Сибирская, Киевская,
Архангелогородская), по которым были
распределены все уезды
и города. В 1713-1714 гг. число губерний
возросло до
11.
Во главе губернии
был поставлен губернатор
или генерал-губернатор
(Петербургская, Азовская), объединявшие
в своих руках всю административную,
судебную и военную власть. Но принцип
коллегиальности
действовал и на губернском уровне.
Власть губернатора ограничивалась
выборным органом – Ландратской
коллегией,
которая состояла из 8, 10, 12 человек –
ландратов, избираемых губернским
дворянством. Губернатор был президентом
коллегии ландратов. Однако коллегиальность
на местном уровне существовала недолго.
С делением уездов на «доли», ландраты
были поставлены во главе долей и тем
самым подчинены губернатору.
В 1719 г. одиннадцать
губерний были разделены на 45 провинций,
управлявшихся воеводами,
которые были подчинены губернаторам.
Сбором налогов
заведовали земские
камериры,
подчиненные Камер-коллегии. В ведении
камериров находились земские
комиссары,
которые избирались дворянами уезда на
один год. Они осуществляли сбор налогов,
надзор за исполнением рекрутской
повинности, полицейские и другие функции.
Городская
реформа.
Особая система
самоуправления,
по европейскому образцу, сложилась в
городах.
1-ый этап.
В 1699 г. учреждается Бурмистерская
палата
или Ратуша
в Москве и земские
избы в
других городах. Члены их избирались
городскими сотнями и слободами.
2-ой этап.
В 1718-1720 гг. данная система была
реорганизована. Были созданы новые
органы – магистраты.
Общее руководство осуществлял Главный
Магистрат
в Петербурге, имеющий статус Коллегии.
В 1721 г. был принят
Регламент Главного Магистрата и в 1724
г. – принята Инструкция городским
магистратам.
Члены магистратов
– бургомистры
и ратманы
избирались «регулярными гражданами»,
т.е. полноправными горожанами.
Магистраты
осуществляли функции: судебные,
хозяйственные, финансовые, полицейские,
социальные (ведали школы, больницы).
Однако после смерти Петра I магистраты
были подчинены губернаторам и воеводам.
Городское самоуправление по образцу
Эстляндии и Лифляндии было сломано. В
1727 г. магистраты были преобразованы в
ратуши.
Одной из своих важнейших задач как правителя Петр Великий полагал создание новой вертикали государственного управления – эффективной, контролируемой, способной обеспечить стабильную работу всей государственной системы. Старая система приказов, созданная еще Иваном Грозным, очевидно не годилась для этой цели. Поэтому после первых успехов в деле экономического и военного переустройства России Петр I сразу занялся и реформированием государственного аппарата. Созданная им система коллегий отвечала требованиям времени и стала основой для будущей министерской системы исполнительной власти.
Причины и предыстория создания коллегий
Приказная система продолжала действовать в России и на начальном этапе петровского правления. По мере реформирования жизни страны ее несовершенства становились все более очевидными.
Для начала, приказы не имели жесткой специализации и разграничения полномочий. Некоторые вопросы попадали в ведение сразу нескольких приказов, из-за чего возникала путаница. Одновременно были сферы, вовсе не охваченные приказной системой. По мере развития страны, появления в ней новых направлений деятельности, таких пробелов становилось все больше.
Не существовало общих стандартов и регламентов, определявших правила работы приказов, их полномочия и ответственность за исполнение поручений. Местничество, назначение «по роду» или покровительству были рядовым делом, делопроизводство велось неаккуратно и тоже без единого образца. Оставлял желать лучшего и уровень профессиональной подготовки приказных служащих.
Благодаря быстрому развитию связей России с Европой Петр I получил возможность познакомиться с европейскими системами организации исполнительной власти и соответствующим законодательством. За основу будущей российской системы коллегий был взят шведский аналог – опыт Северной войны убедил Петра в разумности шведского подхода к делу управления.
Царь желал получить такую систему власти, что полностью контролировалась бы монархом, однако была бы способна действовать и без его прямых указаний. Петр I намеревался четко разграничить обязанности между разными властными структурами и по возможности эффективно пресекать «коррупционные схемы» (взяточничество процветало и в те времена, и в допетровской России считалось едва ли не единственным способом решить проблему, требующую вмешательства государственных органов). Шведская система давала ему такие возможности.
История создания системы коллегий
Заменить приказную систему новой единовременно было невозможно. Хотя Петр I имел склонность к поиску путей быстрого решения даже очень сложных вопросов, он понимал это, и дело внедрения коллегий вместо приказов продвигалось относительно медленно.
Первые попытки создания коллегий были сделаны в 1712 году – появилась Торговая коллегия с участием иностранных купцов и юристов. Но по-настоящему отсчет истории коллегий в России следует вести от декабря 1717 года, когда царем был издан специальный указ о создании системы коллегий – с указанием сроков исполнения и структур будущих органов власти.
Уже в 1718 году в России появилось 9 коллегий. Приказы при этом либо напрямую заменялись ими, либо входили в их структуру в качестве подразделений.
Система не была жесткой. Еще в правление Петра I начались изменения в составе коллегий – некоторые из них реорганизовывались, разделялись, появлялись также и новые. По состоянию на 1722 год (далее до смерти первого императора сколько-нибудь значительных изменений в системе коллегий не последовало) в России существовало уже 12 коллегий и еще два органа, равного им по рангу и особенностям полномочий. При этом особенно важными неизменно считались три: Военная, Иностранная и Адмиралтейская.
Состав и руководство коллегий
Само название новых ведомств намекало на коллективность принятия в них решений – Петр I полагал это лучшим способом. В общем коллегии действовали согласно Генеральному регламенту, утвержденному 28 февраля (10 марта) 1720 года. Были и отдельные коллегиальные регламенты.
Каждой коллегией руководил президент. Его назначал Сенат с учетом пожеланий императора. Президент был главой коллегии, но личных решений по ее работе не принимал. Первые годы президенты всех коллегий автоматически становились участниками заседаний Сената, но после 1722 года эта привилегия осталась только за главами трех важнейших коллегий и некоторое время – президентом Берг-коллегии.
Заместителем президента был вице-президент (также назначаемый Сенатом с учетом мнения монарха). Его обязанностью было замещать президента в случае отсутствия, а также помогать ему в исполнении его административных функций главы ведомства.
Также в составе каждой коллегии было 4 советника, 4 асессора, актуариус (то есть делопроизводитель-архивист) и секретарь, готовивший документы к рассмотрению на заседаниях коллегии. За своевременностью и правильностью принятия и исполнения решений каждой коллегии надзирал прокурор. Решения же принимались только на заседаниях большинством голосов, то есть коллегиально. Заседания проводились ежедневно, кроме воскресений и праздничных дней.
Если же случалось, что коллегия не могла принять решения по какому-либо вопросу, его передавали на рассмотрение Сенату. В этом случае сенатское постановление было обязательным для исполнения коллегией, так как эти учреждения подчинялись Сенату.
Коллегии петровского времени и сферы их деятельности
Система коллегий развивалась и совершенствовалась и после Петра. Некоторые из них прерывали, а затем возобновляли свою деятельность. Однако в петровский период была заложена основа коллегиальной системы со всеми достоинствами и недостатками. Поэтому петровские коллегии хорошо иллюстрируют основные принципы работы этой системы в целом.
- Коллегия иностранных дел была создана в 1718 году и должна была ведать приемом и отправкой посольств, международной перепиской, организаторской деятельностью в дипломатической сфере. При Петре I ее возглавлял Г.И. Головкин.
- Военная коллегия официально появилась еще в 1717 году, но фактически начала работу двумя годами позже. Она занималась вопросами обеспечения армии: фортификационными работами, интендантской и гарнизонной службой. Коллегия считалась одной из важнейших, и руководить ею ставили людей проверенных и заслуженных. При Петре это были А.Д. Меншиков (1717-1724 гг.) и А.И. Репнин (1724-1726 гг.).
- Адмиралтейскую коллегию (создана в 1717 году) при Петре I возглавлял Ф.М. Апраксин. Коллегия отвечала и за торговый, и за военный флот. Ее обязанностью было строительство верфей, организация кораблестроения, кадровое и материальное обеспечение флота.
- Основы Коммерц-коллегии, официально созданной в 1717 году, были заложены ранее. Ее задачей была организация таможенной службы, решение общих торговых проблем, обеспечение взаимодействия торгового сословия с государством. Коллегию возглавляли П.А. Толстой (1718-1722 гг.) и И.Ф. Бутурлин (1722-1725 гг.).
- Камер-коллегия, созданная в 1718 году, исполняла функции налогового ведомства. В ее ведении находились государственные сборы и руководство государственным сектором в экономике (мануфактуры, государственные крестьяне). Во главе коллегии в петровские времена стояли Д.М. Голицын (1718-1722 гг.), Д.И. Кошелев (1722 г.) и А.Л. Плещеев (1723-1725 гг.).
- Берг- и Мануфактур-коллегии при создании в 1717 году задумывались как одна структура, но в 1719 году их разделили на два самостоятельных ведомства. Впрочем, оба до конца петровского правления возглавлял один человек – Я.В. Брюс. Задачей обеих коллегий была организация промышленного производства, создание государственных мануфактур, обеспечение геологоразведочных работ.
- Юстиц-коллегию, созданную в 1717 году. последовательно возглавляли А.А. Матвеев (1717-1722 гг.) и П.М. Апраксин (1722-1727 гг.). Коллегия имела полномочия высшей судебной инстанции (во всех сферах) и контролировала судопроизводство на местах.
- Задачей Ревизион-колллегии были проверки во всех финансовых отраслях. Возглавлял коллегию Я.Ф. Долгоруков. В 1723 году коллегия была упразднена, превратившись в структуру Сената.
- Штатс-контор-коллегию возглавлял И.А. Мусин-Пушкин. Она была создана в 1717 году и ведала планированием государственных расходов, государственным финансированием и кадровым обеспечением госучреждений. В 1722 году коллегия стала сенатской структурой.
- Создание в 1720 году Юстиц-коллегии Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел напрямую связана с итогами Северной войны. Коллегия занималась администрированием и судопроизводством в новоприсоединенных провинциях; на ней лежала также обязанность наладить взаимодействие с протестантской церковью.
- Вотчинная коллегия была создана в 1721 года для решения всех вопросов дворянского землевладения. Однако результаты ее работы в петровское время были минимальны, так как коллегия так и не получила собственного регламента и руководства.
- Малороссийская коллегия появилась в 1722 году после смерти гетмана И. Скоропадского (сменившего на этом посту изменника Мазепу). Отказ от избрания гетмана и замена его государственной структурой были призваны предупредить дальнейшие проблемы с украинской лояльностью. Возглавлял коллегию С.Л. Вельяминов, ее задачей была организация военного и административного управления на Украине.
В рамках петровских реформ были созданы еще две структуры с правами и полномочиями коллегий, но иными названиями. Так, в 1720 году появился Главный магистрат. Его обязанностью была координация и организация деятельности магистратов на местах, утверждение судебных решений, вынесенных в городах (по всем видам дел). Президентами Главного магистрата в петровское время были Трубецкой Ю.Ю. (1720-1723) и Долгоруков А.Г. (1723-1727).
В феврале 1721 года был издан указ о создании Духовной коллегии, призванной заменить упраздненное патриаршество и обеспечить взаимодействие церкви и государственных структур и подчинение церковной власти государственной. Но существовала эта организация под названием Святейший Синод, хотя имела равные с коллегиями права и полномочия. Первым руководителем Синода стал рязанский митрополит Стефан (Яворский).
Преимущества и недостатки системы коллегий
Уже в период правления Петра I стало очевидно, что система коллегий обладает как преимуществами, так и недостатками. Она действительно была современной по существовавшим тогда понятиям, но в условиях российских масштабов работала медленно и не всегда результативно. Не получилось также избежать дублирования функций – к примеру, многие вопросы оказывались одновременно в ведении Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегий. Одновременно целый ряд важнейших сторон государственной жизни остался не охваченным системой коллегий.
Не удалось должным образом наладить систему делопроизводства и организацию повседневной административной деятельности коллегий. Не все коллегии имели собственные регламенты (по образцу и во исполнение Генерального регламента), что затрудняло руководство ими и исполнение ими своих функций. Несоразмерно большую роль в деятельности коллегий играли секретари, подготавливающие все документы для коллегиального рассмотрения.
Взяточничество, кумовство и некомпетентность в деятельности коллегий присутствовали лишь в несколько меньшей степени, чем в деятельности приказов. Ревизион-коллегия из-за плохой организации работы вообще фактически не справлялась со своими обязанностями. Однако переход от приказной системы к коллегиальной все же заложил основы создания профессиональной бюрократии, действительно компетентной в деле осуществления административных функций.
Введение коллегий укрепило центральную власть, фактически покончив с соперничеством со стороны родовитой знати и церкви. Коллегии и Синод превратили эти силы в часть государственной машины. Поэтому в основном организация коллегий помогла Петру добиться поставленной цели – сформировать в России абсолютную монархию в ее классическом варианте.
ПЕТРОМ I КОЛЛЕГИЙ
[…] Безотчетность в самый разгар войны и финансового кризиса всего сильнее должна была убедить Петра в необходимости полной перестройки центрального управления. […] Он наводил справки об устройстве центральных учреждений за границей: в Швеции, Германии и других странах он находил коллегии; иностранцы подавали ему записки о введении коллегий, и он решил усвоить эту форму русскому управлению. Уже в 1712 г. была сделана попытка устроить «коллегиум» для торгового дела с помощью иноземцев, ибо, как писал Петр, «их торги несравненно есть лучше наших». Он поручал своим заграничным агентам собирать положения об иностранных коллегиях и книги по правоведению, особенно же приглашать иностранных дельцов на службу в русских коллегиях, а без людей, «по однем книгам нельзя будет делать, ибо всех циркумстанций никогда не пишут». Долго и с большими хлопотами набирали в Германии и Чехии ученых юристов и опытных чиновников, секретарей и писцов, особенно из славян, которые бы могли наладить дело в русских учреждениях; приглашали на службу даже пленных шведов, успевших узнать русский язык. Познакомившись со шведскими коллегиями, которые тогда считались образцовыми в Европе, Петр в 1715 г. решил взять их за образец при устройстве своих центральных учреждений. В этом решении нельзя видеть ничего неожиданного или что-либо своенравное. […] Но и на этот раз дело пошло обычным ходом всех реформ Петра: быстрое решение сопровождалось медленным исполнением. Петр отправил нанятого им голштинского камералиста Фика в Швецию для ближайшего изучения тамошних коллегий и пригласил к себе на службу силезского барона фон Любераса, знатока шведских учреждений. Оба навезли ему сотни регламентов и ведомостей шведских коллегий и собственных проектов о введении их в России, а второй нанял в Германии, Чехии и Силезии сотни полторы охотников для службы в русских коллегиях. Оба они, особенно Фик, принимали деятельное участие в образовании этих коллегий. Наконец, к 1718 г. составили план коллежского устройства, установили должностной состав каждой коллегии, назначили президентов и вице-президентов, и всем коллегиям было предписано сочинить себе на основании шведского устава регламенты, а пункты шведского устава, неудобные «или с сетуацией сего государства несходные, заменить новыми по своему рассуждению». В 1718 г. президенты должны были устроять свои коллегии, чтобы с 1719 г. начать их работу; но последовали отсрочки и пересрочки, и коллегии не вступили в действие с 1719 г., а иные и с 1720 г.
Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004. http://magister.msk.ru/library/history/kluchev/kllec66.htm
УЧРЕЖДЕННЫЕ КОЛЛЕГИИ
Первоначально установлено было 9 коллегий, которые указ 12 декабря 1718 г. перечисляет в таком порядке и с такими названиями: 1)Чужестранных дел, 2) Камор, ведомство государственных денежных доходов, 3) Юстиции, 4) Ревизион, «счет всех государственных приходов и расходов», т. е. ведомство финансового контроля, 5) Воинской (коллегиум), ведомство сухопутных военных сил, 6) Адмиралтейской, ведомство морских сил, 7) Коммерц, ведомство торговли, 
Берг- и Мануфактур, ведомство горнозаводской и фабричной промышленности, и 9) Штатс-контор, ведомство государственных расходов. Из этого перечня прежде всего видно, какие государственные интересы, как первенствующие, требовали себе по тогдашним понятиям усиленного проведения в управлении: из девяти коллегий пять ведали государственное и народное хозяйство, финансы и промышленность. Коллегии вносили в управление два начала, отличавшие их от старых приказов: более систематическое и сосредоточенное разделение ведомств и совещательный порядок ведения дел. Из девяти коллегий только разве две совпадали по кругу дел со старыми приказами: Коллегия иностранных дел с Посольским приказом и Ревизион-коллегия со Счетным; остальные коллегии представляли ведомства нового состава. В этом составе исчез территориальный элемент, присущий старым приказам, большинство которых ведало исключительно или преимущественно известные дела только в части государства, в одном или в нескольких уездах. Губернская реформа упразднила много таких приказов; в коллежской реформе исчезли и последние из них. Каждая коллегия в отведенной ей отрасли управления простирала свое действие на все пространство государства. Все вообще старые приказы, еще доживавшие свой век, были либо поглощены коллегиями, либо подчинены им: например, в состав Юстиц-коллегии вошло 7 приказов. Так упрощалось и округлялось ведомственное деление в центре; но оставался еще ряд новых контор и канцелярий, которые то подчинялись коллегиям, то составляли особые главные управления: так, рядом с Воинской коллегией действовали канцелярии Главная провиантская и Артиллерийская и Главный комиссариат, ведавший комплектование и обмундировку армии. Значит, коллежская реформа не внесла в ведомственный распорядок того упрощения и округления, какое обещает роспись коллегий. И Петр не мог сладить с наследственной привычкой к административным боковушам, клетям и подклетям, какие любили вводить в свое управление старые московские государственные строители, подражая частному домостроительству. Впрочем, в интересе систематического и равномерного распределения дел и первоначальный план коллегий подвергся изменению при исполнении. Поместный приказ, подчиненный Юстиц-коллегии, по обременению ее делами обособился в самостоятельную Вотчинную коллегию, составные части Берг- и Мануфактур-коллегии разделились на две особые коллегии, а Ревизионная коллегия, как контрольный орган, слилась с Сенатом, высшим контролем, и ее обособление, по откровенному признанию указа, «не рассмотря тогда учинено было» как дело недомыслия. Значит, к концу царствования всех коллегий было десять.
Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004. http://magister.msk.ru/library/history/kluchev/kllec66.htm
ОСОБЕННОСТИ КОЛЛЕГИЙ
Другим отличием коллегий от приказов был совещательный порядок ведения дел. Такой порядок не был чужд и старой приказной администрации: по Уложению судьи или начальники приказов должны были решать дела вместе с товарищами и старшими дьяками. Но приказная коллегиальность не была точно регулирована и заглохла под давлением сильных начальников. Петр, проводивший этот порядок в министерской консилии, в уездном и губернском управлении, а потом в Сенате, хотел прочно установить его во всех центральных учреждениях. Абсолютная власть нуждается в совете, заменяющем ей закон; «все лучшее устроение через советы бывает», — гласит Воинский устав Петра; одному лицу легче скрыть беззаконие, чем многим товарищам: кто-нибудь да выдаст. Присутствие коллегии составлялось из 11 членов, президента, вице-президента, 4 советников и 4 асессоров, к которым прибавлялся еще один советник или асессор из иностранцев; из двух секретарей коллежской канцелярии один также назначался из иностранцев. Дела решались по большинству голосов присутствия, а для доклада присутствию распределялись между советниками и асессорами, из коих каждый заведовал и соответственной частью канцелярии, образуя во главе ее особое отделение или департамент коллегии.
Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004. http://magister.msk.ru/library/history/kluchev/kllec66.htm
ИНОЗЕМЦЫ В СОСТАВЕ КОЛЛЕГИЙ
Введение иноземцев в состав коллегий имело целью поставить опытных руководителей рядом с русскими новичками. С той же целью Петр к русскому президенту обыкновенно назначал вице-президентом иноземца. Так, в Военной коллегии при президенте князе Меншикове вице-президент — генерал Вейде, в Камер-коллегии президент князь Д. М. Голицын, вице-президент — ревельский ландрат барон Нирот; только во главе Горномануфактурной коллегии встречаем двух иностранцев, ученого артиллериста Брюса и упомянутого Любераса. Указ 1717 г. установлял порядок, как назначенным президентам «сочинять свои коллегии», составлять их присутствие: на места советников и асессоров они сами подбирали по два или по три кандидата, только не из своих сродников и «собственных креатур»; по этим кандидатским спискам собрание всех коллегий баллотировало на замещаемые должности. Так, повторю, коллежское деление отличалось от приказного: 1) ведомственным распределением дел, 2) пространством действия учреждений и 3) порядком ведения дел.
Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004. http://magister.msk.ru/library/history/kluchev/kllec66.htm
ЗАМЕНА ПРИКАЗОВ КОЛЛЕГИЯМИ
Замена старых приказов новыми центральными учреждениями коллегиями была проведена в 1717–1721 гг. К концу XVII в. функции центральных учреждений выполняли 44 приказа. Их заменили 11 коллегиями. Внешние сношения и вооруженные силы находились в ведомстве трех коллегий: Военной, Адмиралтейств и Иностранных дел. Значение этих коллегий подчеркивалось тем, что они назывались «первейшими». Финансами ведали также три коллегии, обязанности между которыми разграничивались следующим образом: Камер-коллегия руководила сбором налогов, расходами распоряжалась Штате-контор-коллегия, контроль за расходами и доходами осуществляла Ревизион-коллегия. Управление легкой промышленностью было передано Мануфактур-коллегии, горным делом — Берг-коллегии, внешней торговлей Коммерц-коллегии. Вместо Поместного приказа, ведавшего земельными делами, была организована Вотчинная коллегия. Она ведала всякого рода земельными спорами, делами о наследовании земли и т. д. Местными судебными учреждениями управляла Юстиц-коллегия.
На правах коллегий находились еще два учреждения: Главный магистрат и Синод. Ратуша после проведения областной реформы 1708–1710 гг. утратила значение центрального учреждения, земские избы были ликвидированы. Перед Главным магистратом, учрежденным в Петербурге в 1720 г., была поставлена задача, чтобы он «сию (всего российского купечества) рассыпанную храмину паки собрал». В подчинении Главного магистрата находились городские магистраты, члены которых избирались из числа «дельных и лучших в купечестве» горожан. Фактическая власть в Главном магистрате и городских магистратах находилась в руках богатых купцов, притеснявших мелкий ремесленный люд. Члены городских магистратов избирались пожизненно и за «тщательное радение» могли быть пожалованы в дворянство. Городская реформа укрепила права купечества и тем самым способствовала развитию торговли и промышленности.
Особое место среди центральных учреждений занимал Преображенский приказ — карательное учреждение, возникшее еще в конце XVII в. Преображенский приказ ведал политическим сыском, его суду подлежали все противники существовавших порядков: участники восстаний, лица, произносившие «непристойные речи», под которыми подразумевались разговоры, осуждавшие реформы и поведение царя, его семейные дела и т. д.
Коллегиальная система отличалась от приказной более строгим распределением обязанностей между центральными ведомствами. Решения в коллегиях принимались большинством голосов ее членов в составе президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Введение коллегиального управления Петр мотивировал, в частности, тем, что «известнее взыскуется истина» коллективным решением, нежели «единым лицем».
Коллегии располагали не только административными правами в отведенной им области управления, но и судебными функциями, за исключением политических преступлений. Финансовые тяжбы между купцами разбирали городовые магистраты и Главный магистрат. Права промышленников защищали Берг- и Мануфактур-коллегии, они же разбирали взаимоотношения мануфактуристов и работных людей. Военная коллегия рассматривала преступления, совершенные солдатами и офицерами сухопутной армии, и т. д.
Коллегиям подчинялись губернская, провинциальная и уездная администрации.
Порядок рассмотрения дел в коллегиях был разработан Генеральным регламентом, на основе которого строился весь внутренний распорядок учреждений. Помимо Генерального регламента, каждая из коллегий имела свой особый регламент с перечислением конкретных обязанностей по той или иной отрасли управления. К выработке регламентов были привлечены иностранные правоведы, был учтен опыт государственных учреждений Швеции и Дании. Петр I предупреждал: «Которые пункты в шведском регламенте неудобны или с сетуациею сего государства несходны, и оные ставить по своему разсуждению».
История России с древнейших времен до 1861 года
Н. Павленко, И. Андреев, В. Кобрин, В. Федоров. 3-е изд., М., 2004
http://wordweb.ru/andreev/51.htm
О ПРЕИМУЩЕСТВЕ КОЛЛЕГИЙ
Понеже все государственные коллегии, токмо под его царского величества особливым, також и правительствующего сената, указами обретаются; буде же сенат о каком деле что повелит, а коллегиум усмотрит, что то его величества указам, и высокому интересу противно: то государственному коллегиуму не должно того вскоре исполнять, но имеет в сенате о том надлежащее письменное предложение учинить. И ежели сенат, не взирая на оное, при прежнем своем определении пребудет, то сенат в том ответ дать повинен, а коллегиум, по письменному указу сенатскому исполнять, и потом его царскому величеству об оном донести должен, а ежели не известить: то коллегиум вся подвержена будет тому наказанию, по силе вреды. Того ради изволяет его царское величество, всякие свои указы в сенат и в коллегии, також и из сената в коллегии ж отправлять письменно; ибо как в сенате, так и в коллегиях словесные указы никогда отправляемы быть не надлежат.
Генеральный регламент 1720 г. («Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданнейше поступать имеют») // Реформы Петра I. Сборник документов.
Сост. В.И.Лебедев. М., 1937. http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/general.htm
ОЦЕНКА АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
В административной системе Петровской администрации новы все учреждения и по именам и по внешней организации, ново стремление законодателя разграничить ведомства, ввести деятельный контроль; новой представлялась Петру и коллегиальная система, о которой он так старался. Но исследователи замечают, что при всей новости форм… основания административной системы остались прежние.
Коллегии — центральные административные органы, созданные Петром I с 1717 по 1722 годы, для замены приказов (устаревшей системы исполнительных органов). Основой регламента коллегий послужило шведское законодательство, а сама система построена на основе опыта её функционирования в Германии и Швеции.
Учреждение коллегий вводило три новых принципа:
- Отраслевое разделение ведомств (приказы дублировали функции друг друга)
- Совещательный (коллегиальный) характер принятия решений.
- Общие правила функционирования органов власти по Генеральному регламенту 1720 года.
Значение коллегий
Учреждение системы коллегий стало завершающим этапом централизации и бюрократизации государственных органов управления. Вместе с Правительствующим Сенатом, Святейшим Синодом и Тайной канцелярией, коллегии образовывали органы центрального управления (помогающие императору и действующие от его имени) в абсолютистской монархии Петра I.
Кроме того, постепенная замена приказов на коллегии стала окончательным ударом по системе местничества, которая была отменена ещё в 1682 году, но неофициально продолжала существовать.
История создания Коллегий
Еще в 1712 году при участии иностранных советников была попытка создать Торговую коллегию. Искушенные чиновники и юристы из Европы были приглашены для работы в государственных учреждениях Русского царства. За образец для выработки собственных правил была взята шведская коллежская система, бывшая на тот момент лучшей в Европе.
Фактически же, настоящая работа над созданием системы коллегий началась только в конце 1717 года. 22 декабря 1717 г. был издан царский указ «О штате Коллегий и о времени открытия оных», положивший начало реформе Коллегий. Быстро изменить приказную систему было невозможно, поэтому было принято решение отказаться от резких изменений в государственном устройстве. Приказы либо заменялись коллегиями, либо переводились в подчинение им (например, в состав Юстиц-коллегии вошли семь различных судебных приказов). Сам Петр I называл «первейшими» (т.е. главными) только три коллегии — иностранных дел, военную и Адмиралтейств-коллегию.
В 1718 году был утвержден список первых 9 коллегий:
- Иностранных дел.
- Военная коллегия.
- Адмиралтейств-коллегия.
- Камер-коллегия
- Юстиц-коллегия.
- Коммерц-коллегия.
- Штатс-контора.
- Берг-Мануфактур-коллегия.
- Ревизион-коллегия.
В дальнейшем, по мере необходимости создавались новые коллегии или происходила реорганизация уже существующих:
В 1720 создана Юстиц-коллегия Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел.
В 1721 году для замены Поместного приказа учреждена Вотчинная коллегия.
В 1722 году произошло разделение Берг-Мануфактур-коллегии на Берг-коллегию и Мануфактур-коллегию, а также создана Малороссийская коллегия для замены Малороссийского приказа. Таким образом, отвечая на вопрос «сколько коллегий было при Петре I» можно перечислить их список к 1722 году:
- Иностранных дел.
- Военная коллегия.
- Адмиралтейств-коллегия.
- Камер-коллегия
- Юстиц-коллегия.
- Коммерц-коллегия.
- Штатс-контора.
- Берг-коллегия.
- Мануфактур-коллегия.
- Ревизион-коллегия.
- Малороссийская коллегия.
- Вотчинная коллегия.
- Юстиц-коллегия Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел.
При этом, стоит отметить, что созданный в 1720 году Главный магистрат и в 1721 Святейший Синод (называющийся также Духовной коллегией), были образованы по «коллежскому принципу», обладали правами и функциями коллегий, дополняя центральный аппарат управления административными единицами контроля уровня города и религиозной категории правоверных христиан.
Loading…
У этого термина существуют и другие значения, см. Коллегии.
Пётр Великий
Колле́гии — центральные органы отраслевого управления в Российской империи, сформированные в петровскую эпоху взамен утратившей своё значение системе приказов. В 1802 году коллегии были встроены во вновь созданную систему министерств и с её развитием постепенно упразднены.
Содержание
- 1 Причины образования коллегий
- 2 Эволюция системы коллегий
- 3 Генеральный регламент
- 4 Работа коллегий
- 5 Значение коллегий
- 6 Минусы в работе коллегий
- 7 Ссылки
- 8 Литература
Причины образования коллегий
В 1718 — 1719 годах проходила ликвидация прежних государственных органов, замена их новыми, более подходящими для молодой петровской России.
Образование Сената в 1711 году послужило сигналом к формированию органов отраслевого управления — коллегий. По замыслу Петра I они должны были заменить неповоротливую систему приказов и внести в управление два новых начала:
- Систематическое разделение ведомств (приказы часто подменяли друг друга, выполняя одну и ту же функцию, что вносило хаос в управление. Иные же функции бывали и вовсе не охвачены каким-либо приказным производством).
- Совещательный порядок решения дел.
Форма новых центральных органов управления была заимствована в Швеции и в Германии. Основой для регламента коллегий послужило шведское законодательство.
Эволюция системы коллегий
Уже в 1712 году была сделана попытка учредить Торговую коллегию при участии иноземцев. В Германии и других странах Европы набирались опытные юристы и чиновники для работы в русских государственных учреждениях. Шведские коллегии считались лучшими в Европе, они и были взяты за образец.
Система коллегий, однако, начала складываться только в конце 1717 года. «Сломать» приказную систему в одночасье оказалось делом непростым, поэтому от единовременного упразднения пришлось отказаться. Приказы либо поглощались коллегиями, либо подчинялись им (например, в состав Юстиц-коллегии вошли семь приказов).
Уже в 1718 году был принят реестр коллегий:
- Иностранных дел (внешняя политика).
- Казённых сборов.
- Юстиц-коллегия.
- Коммерц-коллегия (торговля).
- Штатс-контора (ведение государственных расходов и составление штатов по всем ведомствам).
- Камер-коллегия (управление государственными доходами: назначение лиц, заведовавших сбором государственных доходов, установление и отмена податей, соблюдение равенства между податями в зависимости от уровня доходов)
- Берг-Мануфактур-коллегия (промышленность и добыча полезных ископаемых).
- Ревизион-коллегия.
- Военная коллегия (армия).
- Адмиралтейств-коллегия (флот).
В 1720 году был создан Главный магистрат (на правах коллегии). Этот орган координировал работу всех магистратов и являлся для них апелляционной судебной инстанцией.
Около 1720 года учреждена Юстиц-коллегия Лифляндских и Эстляндских дел, с 1762 года получившая название Юстиц-коллегия Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел, занимавшаяся административно-судебными вопросами присоединённых шведских провинций, а также вопросами деятельности протестантских церквей на всей территории империи.
В 1721 году учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, а в 1722 году Берг-Мануфактур-коллегия разделилась на Берг-коллегию и Мануфактур-коллегию.
В 1726 году учреждена Коллегия экономии.
Коллегиальное управление имело место вплоть до 1802 года, когда «Манифестом об учреждении министерств» было положено начало более прогрессивной, министерской системе.
Генеральный регламент
Деятельность коллегий определял Генеральный регламент, утверждённый Петром I 28 февраля 1720 года (утратил значение с изданием Свода законов Российской империи).
Полное название этого нормативного акта: «Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не только во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина подданнейше поступать имеют».
Генеральный регламент ввёл систему делопроизводства, получившую название «коллежской» по названию учреждений нового типа — коллегий. Доминирующее значение в этих учреждениях получил коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии. Этой форме принятия решений Петр I уделял особое внимание, отмечая, что «все лучшее устроение через советы бывает» (глава 2 Генерального регламента «О преимуществе коллегий»).
Работа коллегий
Сенат участвовал в назначении президентов и вице-президентов коллегий (при назначении президента учитывалось мнение царя (императора)). Кроме них, в состав новых органов входили: четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус (канцелярский служащий, регистрирующий акты или их составляющий), регистратор, переводчик, подьячие.
Президент был первым лицом в коллегии, но он ничего не мог постановить без согласия членов коллегии. Вице-президент замещал президента во время его отсутствия; обычно же помогал ему в исполнении его обязанностей как председателя коллегии.
Заседания коллегий проходили ежедневно, кроме воскресных и праздничных дней. Начинались они в 6 или 8 часов утра, в зависимости от времени года, и продолжались 5 часов.
Материалы для коллегий готовились в Канцелярии коллегии, откуда передавались в Общее присутствие коллегии, где обсуждались и принимались большинством голосов. Вопросы, по которым в коллегии не удалось принять решение, передавались в Сенат — единственное учреждение, которому коллегии были подчинены.
При каждой коллегии состоял прокурор, обязанностью которого было наблюдать за правильным и безволокитным решением дел в коллегии и исполнением указов как коллегией, так и подчиненными ей структурами.
Центральной фигурой канцелярии становится секретарь. На нем лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии.
Значение коллегий
Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Чёткое распределение ведомственных функций, единые нормы деятельности (по Генеральному регламенту) — всё это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.
Кроме того, создание коллегий нанесло последний удар по системе местничества, отменённой ещё в 1682 году, но имевшей место неофициально.
Минусы в работе коллегий
Грандиозный замысел Петра I разграничить ведомственные функции и дать каждому чиновнику чёткий план действий, был претворён в жизнь не полностью. Зачастую коллегии подменяли друг друга (как когда-то приказы). Так, например, Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегии могли выполнять одну и ту же функцию.
Вне сферы контроля коллегий долгое время оставались важнейшие функции — полиция, просвещение, медицина, почта. Постепенно, правда, система коллегий дополнялась новыми отраслевыми органами. Так, Аптекарский приказ, действовавший уже в новой столице — Петербурге, с 1721 года был преобразован в Медицинскую коллегию, а с 1725 года — в Медицинскую канцелярию.
Ссылки
- Коллегии // Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона: В 86 томах (82 т. и 4 доп.). — СПб., 1890—1907.
- Текст Генерального регламента
- Статья о делопроизводстве в коллегиях
Литература
- Исаев И.А. История государства и права России. — М., 2006.
- Под ред. Титова Ю. П. История государства и права России. — М., 2006.