Осуществление руководства контроля координации планирования учета прогнозирования

Цели исполнительной
власти:

обеспечение
безопасности личности, общества,
государства;

создание
условий, способствующих благополучию
личности, общества, государства;

создание
условий для реализации субъектами
социальных отношений их прав, свобод,
законных интересов;

защита
человека от противоправных посягательств.

Функции исполнительной
власти:

исполнительная
(правоприменительная) – исполнение
Конституции, федеральных законов и
законов субъектов РФ;

правозащитная
– функция соблюдения и защиты прав и
свобод человека и гражданина;

социально-экономическая
(обеспечительная) – создание условий
для развития хозяйственного строительства,
социально-культурного и
административно-политического управления;

обеспечения
законности и соблюдения конституционного
порядка в стране;

регулирующая
– осуществление руководства, контроля,
координации, планирования, учета,
прогнозирования и т. д.;

нормотворческая
– осуществление в установленном порядке
деятельности по принятию нормативных
правовых актов;

охранительная
(юрисдикционная) – применение к
юридическим и физическим лицам мер
государственного (административного)
принуждения в случае, если указанными
лицами нарушаются нормы законодательства.

Существуют
два уровня исполнительной
власти: федеральная исполнительная
власть и исполнительная власть субъектов
РФ.

Структурными
элементами системы федеральных
государственных органов исполнительной
власти являются Правительство РФ,
федеральные министерства и ведомства,
а также создаваемые ими территориальные
органы исполнительной власти.

Правительство
Российской Федерации осуществляет
исполнительную власть Российской
Федерации и состоит из Председателя
Правительства РФ, его заместителей и
федеральных министров (ст. 110
Конституции). В ст. 1 Федерального
конституционного закона от 17 декабря
1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве
Российской Федерации» (в редакции от 2
марта 2007 г.) говорится, что Правительство
РФ является высшим коллегиальным органом
исполнительной власти, возглавляющим
единую систему исполнительной власти
в Российской Федерации. В этом же законе
достаточно детально регламентируются
порядок формирования Правительства
РФ, его полномочия, организация
деятельности и взаимоотношения его с
Президентом, палатами Федерального
Собрания, органами судебной власти, а
также с органами государственной власти
субъектов РФ.

Председатель
Правительства РФ назначается и
освобождается от должности Президентом
РФ по основаниям и в порядке, предусмотренном
в Конституции Российской Федерации.

Председатель
Правительства Российской Федерации
имеет пять заместителей Председателя
Правительства Российской Федерации, в
том числе двух первых заместителей,
Руководителя Аппарата Правительства
Российской Федерации — заместителя
Председателя Правительства Российской
Федерации, а также заместителя Председателя
Правительства Российской Федерации —
министра финансов Российской Федерации.

В
порядке осуществления общих полномочий
Правительство РФ организует реализацию
внутренней и внешней государственной
политики; осуществляет регулирование
в социально-экономической сфере;
обеспечивает единство исполнительной
власти в Российской Федерации, направляет
и контролирует деятельность ее органов;
формирует федеральные целевые программы
и обеспечивает их реализацию; реализует
предоставленное ему право законодательной
инициативы. В Законе «О Правительстве
РФ» закреплены конкретные его полномочия
в сфере экономики, бюджетной, финансовой,
кредитной и денежной политики; в
социальной сфере; в сфере науки, культуры,
образования; природопользования и
охраны окружающей среды; по обеспечению
обороны и государственной безопасности
Российской Федерации и иные полномочия.
Правительство РФ на основании и во
исполнение Конституции РФ, федеральных
законов, нормативных актов Президента
РФ издает постановления и распоряжения
и обеспечивает их исполнение.

В
основе взаимоотношений Правительства
РФ с органами государственной власти
субъектов Федерации лежит положение о
том, что в пределах ведения Российской
Федерации и ее полномочий по предметам
совместного с субъектами Федерации
ведения федеральные органы исполнительной
власти и органы исполнительной власти
субъектов Федерации образуют единую
систему исполнительной власти в
Российской Федерации. Правительство
РФ координирует деятельность органов
исполнительной власти субъектов РФ и
осуществляет контроль за их деятельностью
по вопросам совместного ведения.

Основные
правила организации деятельности
Правительства (планирование его
заседаний, организация работы его
членов, порядок внесения в Правительство
и рассмотрения проектов актов, организация
заседаний Правительства и другие
вопросы) урегулированы в Регламенте
Правительства РФ.

Всестороннее
обеспечение и обслуживание деятельности
Правительства возложено на Аппарат
Правительства РФ, который возглавляется
Руководителем Аппарата Правительства
(члена Правительства), назначаемого и
освобождаемого от должности Президентом
РФ по представлению Председателя
Правительства РФ.

Указом
Президента Российской Федерации от 24
сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы
структуры федеральных органов
исполнительной власти» утверждена
структура всей системы федеральных
органов исполнительной власти, включающая
в себя федеральные министерства, службы,
агентства, государственные комитеты.
Эти органы могут находиться в
непосредственном ведении и подчинении
Президенту Российской Федерации,
Правительству РФ или соответствующему
федеральному министерству РФ.

Федеральные
министерства являются федеральными
органами исполнительной власти,
осуществляющими функции по выработке
государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в
установленной актами Президента РФ и
Правительства РФ сфере деятельности.
При этом под функциями по принятию
нормативных правовых актов понимается
издание на основании и во исполнение
Конституции РФ и федеральных законов
обязательных для исполнения органами
государственной власти, органами
местного самоуправления, их должностными
лицами, юридическими лицами и гражданами
установленных Конституцией РФ,
федеральными законами и другими
нормативными правовыми актами
общеобязательных правил поведения,
распространяющихся на неопределенный
круг лиц. Министерство возглавляет
входящий в состав Правительства РФ
федеральный министр. Осуществляя
координацию и контроль деятельности
находящихся в ведении министерства
федеральных служб и агентств, федеральный
министр осуществляет следующие функции:
утверждает ежегодный план и показатели
деятельности федеральных служб и
агентств, а также отчет об их исполнении;
вносит по представлению их руководителей
в Правительство РФ проекты положений
о соответствующих федеральных службах
и агентствах, а также предложения о
предельной штатной численности и фонде
оплаты труда работников этих органов;
вносит в Правительство РФ проекты
нормативных правовых актов, относящихся
к определенным сферам деятельности
министерства и находящегося в его
ведении федеральных служб и агентств,
если принятие таких актов относится к
компетенции Правительства РФ, во
исполнение поручений Президента РФ и
Председателя Правительства РФ дает
поручения федеральным службам и
агентствам и контролирует их исполнение;
отменяет противоречащие федеральному
законодательству решения федеральных
агентств и служб, если федеральным
законом не установлен иной порядок
отмены; назначает на должность и
освобождает от должности по представлению
руководителей федеральных служб и
агентств их заместителей и руководителей
территориальных органов федеральных
служб и агентств; вносит в Министерство
финансов РФ предложения по формированию
бюджета и финансированию федеральных
служб и федеральных агентств. Министерство
в установленной сфере деятельности не
вправе осуществлять функции по контролю
и надзору, правоприменительные функции,
а также функции по управлению
государственным имуществом, кроме
случаев, устанавливаемых указами
Президента РФ.

Общее
предназначение и суть деятельности
федерального министерства в том, что
оно на основании и во исполнение
Конституции РФ, федеральных законов,
актов Президента РФ и Правительства РФ
вправе самостоятельно осуществлять
правовое регулирование в установленной
сфере деятельности, за исключением
вопросов, правовое регулирование которых
в соответствии с Конституцией РФ и
законодательством осуществляется
исключительно федеральными законами,
актами Президента РФ и Правительства
РФ.

Федеральный
министр осуществляет координацию
деятельности государственных внебюджетных
фондов, осуществляя следующие функции:
вносит в Правительство РФ предложение
о назначении на должность (освобождении
от должности) руководителя государственного
внебюджетного фонда, принимает нормативные
правовые акты по сферам деятельности
государственных внебюджетных фондов;
вносит в Правительство РФ по представлению
руководителя фонда проекты федеральных
законов о бюджете государственного
внебюджетного фонда и об исполнении
его бюджета; назначает проверки
деятельности этих фондов в устанавливаемых
законом случаях.

Федеральная
служба (служба) является федеральным
органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по контролю и
надзору в установленной сфере деятельности,
а также специальные функции в области
обороны, государственной безопасности,
защиты и охраны государственной границы,
борьбы с преступностью, общественной
безопасности. При этом под функциями
по контролю и надзору понимаются:
осуществление действий по контролю и
надзору за исполнением органами
государственной власти, органами
местного самоуправления, их должностными
лицами, юридическими лицами и гражданами
установленных Конституцией РФ,
федеральными законами и другими
нормативными правовыми актами
общеобязательных правил поведения;
выдаче органами государственной власти,
органами местного самоуправления, их
должностными лицами разрешений (лицензий)
на осуществление определенного вида
деятельности и (или) конкретных действий
юридическим лицам и гражданам; регистрация
актов, документов, прав, объектов, а
также издание индивидуальных правовых
актов. Федеральные службы в пределах
своей компетенции издают индивидуальные
правовые акты на основании и во исполнение
Конституции РФ, федеральных законов,
актов Президента РФ и Правительства
РФ, нормативных правовых актов федерального
министерства, осуществляющего координацию
и контроль деятельности службы.
Федеральная служба может быть
подведомственна президенту РФ или
находиться в ведении Правительства РФ.

Федеральную
службу возглавляет руководитель
(директор) федеральной службы. Федеральная
служба по надзору в установленной сфере
деятельности может иметь статус
коллегиального органа. Федеральная
служба не вправе осуществлять в
установленной сфере деятельности
нормативно-правовое регулирование,
кроме случаев, установленных указами
Президента РФ, а также управление
государственным имуществом и оказание
платных услуг.

Федеральные
агентства являются федеральными органами
исполнительной власти, осуществляющими
в установленной сфере деятельности
функции по оказанию государственных
услуг, по управлению государственным
имуществом и правоприменительные
функции, за исключением функций по
контролю и надзору. При этом под функциями
по оказанию государственных услуг
понимается осуществление федеральными
органами исполнительной власти услуг,
имеющих исключительную общественную
значимость и оказываемых на установленных
федеральным законодательством условиях
неопределенному кругу лиц; под функциями
по управлению государственным имуществом
понимается осуществление полномочий
собственника в отношении федерального
имущества, в том числе переданного
федеральным государственным унитарным
предприятиям, федеральным казенным
предприятиям и государственным
учреждениям, подведомственным федеральному
агентству, а также управление находящимися
в федеральной собственности акциями
открытых акционерных обществ; под
правоприменительными функциями
понимается издание индивидуальных
правовых актов, a также ведение реестров,
регистров, кадастров.

Федеральные
агентства в пределах своей компетенции
издают индивидуальные правовые акты
на основании и во исполнение Конституции
РФ, федеральных законов, актов и поручений
Президента РФ, Председателя Правительства
РФ и федерального министерства,
осуществляющего координацию и контроль
деятельности федерального агентства.

Федеральное
агентство возглавляет руководитель
(директор). Он может иметь статус
коллегиального органа. Федеральное
агентство не вправе осуществлять
нормативно-правовое регулирование в
установленной сфере деятельности и
функции по контролю и надзору, кроме
случаев, устанавливаемых указами
Президента РФ.

В
систему федеральных органов исполнительной
власти входят наряду с федеральными
министерствами, службами и агентствами
государственные комитеты.

Государственный
комитет является федеральным органом
исполнительной власти, который в
установленной для него сфере деятельности
осуществляет функции по выработке
государственной политики и
нормативно-правовому регулированию,
контролю и надзору, оказанию государственных
услуг и управлению государственным
имуществом, если это предусмотрено
положением об указанном федеральном
органе исполнительной власти.

Руководитель
государственного комитета вносит в
Правительство Российской Федерации
проекты нормативных актов Правительства
Российской Федерации по вопросам,
отнесенным к полномочиям Правительства
Российской Федерации, представляет
предложения по формированию проекта
федерального бюджета в части, касающейся
сферы деятельности государственного
комитета, а также пользуется иными
правами федерального министра,
предусмотренными указами Президента
Российской Федерации и постановлениями
Правительства Российской Федерации.

Территориальные
органы федеральных министерств, служб
и агентств также входят в систему органов
исполнительной власти Российской
Федерации как элемент ее структуры. Эти
органы (к ним относятся, например,
Управление ФСБ по Саратовской области,
Управление Приволжской железной дороги
и т.д.) осуществляют свою деятельность
под руководством соответствующих
центральных органов федеральной
исполнительной власти, а по вопросам,
входящим в компетенцию субъектов
Федерации, — во взаимодействии с
соответствующими органами исполнительной
власти этих субъектов.

Создание,
реорганизация и ликвидация территориальных
органов про изводятся соответствующим
центральным органом федеральной
исполнительной власти по согласованию
с органами исполнительной власти
субъекта РФ. Теми же органами и в том же
порядке производится назначение на
должность и освобождение от должности
руководителей территориальных органов
управления.

Структура
системы органов исполнительной власти
(государственного управления) субъектов
Российской Федерации

Кроме
федеральных органов государственного
управления в единую систему исполнительной
власти Российской Федерации входят
также и органы исполнительной власти
субъектов РФ (ст. 77 Конституции РФ),
что обычно констатируется и в уставах
и других законах субъектов Федерации.
Система органов государственной власти,
и в том числе ее исполнительных органов,
в субъектах РФ устанавливается ими же
самостоятельно, но в соответствии с
основами конституционного строя
Российской Федерации и общими принципами
организации представительных и
исполнительных органов государственной
власти, установленными федеральным
законом (ст. 77 Конституции РФ).

В
субъекте РФ устанавливается система
органов исполнительной власти во главе
с высшим исполнительным органом
государственной власти субъекта
Российской Федерации, возглавляемым
руководителем этого высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта
Федерации. При этом конституцией
(уставом) субъекта РФ может устанавливаться
должность высшего должностного лица
субъекта РФ, а наименование этой должности
устанавливается с учетом исторических,
национальных и иных традиций данного
субъекта РФ. По сложившейся практике в
национальных республиках России они
обычно именуются президентами, а в
других субъектах РФ — губернаторами
или главами администрации субъекта РФ
(края, области и т.д.).

В
большинстве субъектов РФ (а ими являются
края и области) основными структурными
звеньями системы исполнительной власти
субъекта выступают губернатор (края
или области), правительство (края,
области), областные и территориальные
исполнительные органы государственной
власти (края или области).

Высшее
должностное лицо субъекта Российской
Федерации (президент республики,
губернатор или глава администрации
края или области)

возглавляет
высший исполнительный орган государственной
власти субъекта РФ. Он представляет
субъект РФ в отношениях с федеральными
органами государственной власти,
органами государственной власти
субъектов РФ, органами местного
самоуправления и при осуществлении
внешне экономических связей, при этом
вправе подписывать договоры и соглашения
от имени субъекта РФ; обнародует законы,
удостоверяя их обнародование путем
подписания законов или издания специальных
актов, либо отклоняет законы, принятые
законодательным (представительным)
органом государственной власти субъекта
РФ; формирует высший исполнительный
орган государственной власти субъекта
РФ в соответствии с законодательством
этого субъекта РФ; вправе участвовать
в работе законодательного (представительного)
органа государственной власти этого
субъекта РФ с правом совещательного
органа, а также осуществляет иные
полномочия в соответствии с федеральным
законодательством и законодательством
этого субъекта РФ.

Государственная
служба как социальная и государственно-правовая
категория представляет собой сложное
общественное явление. Ее необходимо
рассматривать как организационный и
правовой институт. Как организационный
институт она тесно связана с организацией
государственной деятельности и является
ее элементом. Государственная служба
как организационный институт продолжает
и завершает всю государственную
организацию, как важнейший элемент и
атрибут государства она не может быть
сведена лишь к характеристике
профессиональной служебной деятельности
различных категорий государственных
служащих.

В содержание
организационно-правового института
государственной службы входят три
взаимосвязанных элемента: 1) организация
деятельности личного состава
государственных органов, его служащих
(учреждение должности в структуре
государственного аппарата, определение
круга обязанностей и полномочий по
каждой должности, порядка замещения
этой должности и т.д. Причем все это
должно быть выполнено государством еще
до того, как служащий займет свое
служебное место и начнет свою
профессиональную деятельность по
осуществлению определенных государственных
функций и полномочий); 2) сама служебная
профессиональная деятельность личного
состава государственных органов (его
служащих), в процессе и в результате
которой реализуется компетенция
соответствующего государственного
органа; 3) правовое регулирование этой
служебной профессиональной деятельности
государственных служащих (указание и
закрепление в соответствующих
нормативно-правовых актах задач, функций
и полномочий, организационных и правовых
форм и методов деятельности каждого
государственного служащего).

В ст. 1 Федерального
закона «О системе государственной
службы Российской Федерации»
государственная служба определена как
профессиональная служебная деятельность
граждан Российской Федерации по
обеспечению исполнения полномочий:
Российской Федерации; федеральных
органов государственной власти, иных
федеральных государственных органов;
субъектов Российской Федерации; органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации, иных государственных
органов субъектов Российской Федерации;
лиц, замещающих должности, устанавливаемые
Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами для непосредственного
исполнения полномочий федеральных
государственных органов; лиц, замещающих
должности, устанавливаемые конституциями,
уставами, законами субъектов Российской
Федерации для непосредственного
исполнения полномочий государственных
органов субъектов Российской Федерации.
Аналогично в ст. 2 Федерального закона
«Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации» муниципальная
служба — это профессиональная
деятельность, которая осуществляется
на постоянной основе на муниципальной
должности, не являющейся выборной.

Государственные и
муниципальные служащие по действующему
законодательству — граждане России,
осуществляющие профессиональную
служебную деятельность (исполняющие
профессиональные обязанности) по
занимаемым должностям государственной
или муниципальной службы и получающие
за это денежное содержание (вознаграждение,
довольствие) из бюджета соответствующего
уровня. Занятие какой-либо государственной
должности государственной службы или
муниципальной должности муниципальной
службы является обязательным и
определяющим признаком понятия,
соответственно, государственного или
муниципального служащего.

Современное
законодательство о службе не дает
легального общего определения понятия
должности, поэтому необходимо уяснить
организационно-юридическую сущностную
характеристику понятия должности как
государственно-правового установления,
в котором: 1) должность — это первичная
ячейка структуры аппарата любого
государственного или муниципального
органа, предусмотренная действующим
законодательством и штатно-организационными
нормативами; 2) за каждой должностью
закреплена часть компетенции
соответствующего государственного или
муниципального органа с точным
установлением компетенционных должностных
обязанностей и полномочий лица,
замещающего эту должность; 3)
профессионально-квалификационные
характеристики и требования, предъявляемые
государством к лицу ее замещающему или
претендующему на занятие этой должности,
четко закреплены за каждой должностью.

Все должности
государственной службы подразделяются
на: должности федеральной государственной
гражданской службы; должности
государственной гражданской службы
субъекта Российской Федерации; воинские
должности; должности правоохранительной
службы.

Необходимо различать
и четко разграничивать понятия
«государственная должность» и «должность
государственной службы».

Государственные
должности Российской Федерации и
государственные должности субъектов
Российской Федерации — должности,
устанавливаемые Конституцией РФ,
федеральными законами для непосредственного
исполнения полномочий федеральных
государственных органов, и должности,
устанавливаемые конституциями (уставами),
законами субъектов РФ для непосредственного
исполнения полномочий государственных
органов субъектов Российской Федерации,
а должности федеральной и субъектов
Федерации государственной гражданской
службы учреждаются федеральным законом
или указом Президента РФ или законами
или иными нормативными правовыми актами
субъектов РФ соответственно. Государственные
должности занимают, например, Президент
РФ, Председатель Правительства РФ,
губернаторы и другие лица, поименованные
в специальном Реестре государственных
должностей. Взаимосвязь гражданской
службы и государственной службы иных
видов обеспечивается на основе единства
системы государственной службы Российской
Федерации и принципов ее построения и
функционирования.

Все лица, замещающие
должности государственной службы всех
ее разновидностей, нанимаются государством
через представителя нанимателя-
руководитель государственного органа,
лицо, замещающее государственную
должность, либо представитель указанных
руководителя или лица, осуществляющие
полномочия нанимателя от имени Российской
Федерации или субъекта Российской
Федерации. Должности государственной
гражданской службы подразделяются на
категории и группы. Подразделяются они
на следующие четыре категории:

1) руководители —
должности руководителей и заместителей
руководителей государственных органов
и их структурных подразделений, должности
руководителей и заместителей руководителей
территориальных органов федеральных
органов исполнительной власти и их
структурных подразделений, должности
руководителей и заместителей руководителей
представительств государственных
органов и их структурных подразделений,
замещаемые на определенный срок
полномочий или без ограничения срока
полномочий;

2) помощники
(советники) — должности, учреждаемые
для содействия лицам, замещающим
государственные должности, руководителям
государственных органов, руководителям
территориальных органов федеральных
органов исполнительной власти и
руководителям представительств
государственных органов в реализации
их полномочий и замещаемые на определенный
срок, ограниченный сроком полномочий
указанных лиц или руководителей;

3) специалисты —
должности, учреждаемые для профессионального
обеспечения выполнения государственными
органами установленных задач и функций
и замещаемые без ограничения срока
полномочий;

4) обеспечивающие
специалисты — должности, учреждаемые
для организационного, информационного,
документационного, финансово-
экономического, хозяйственного и иного
обеспечения деятельности государственных
органов и замещаемые без ограничения
срока полномочий.

Далее, должности
государственной гражданской службы
подразделяются на следующие пять групп:
1) высшие; 2) главные; 3) ведущие; 4) старшие;
5) младшие должности государственной
гражданской службы. При этом должности
категорий «руководители» и «помощники
(советники)» подразделяются на высшую,
главную и ведущую группы должностей
гражданской службы. Должности категории
«специалисты» подразделяются на высшую,
главную, ведущую и старшую группы
должностей гражданской службы. Должности
категории «обеспечивающие специалисты»
подразделяются на главную, ведущую,
старшую и младшую группы должностей
государственной гражданской службы.

Для отдельных видов
государственной службы в соответствии
с федеральным законом вводятся другие
виды квалификационных разрядов: воинские
звания, иные специальные звания для
работников правоохранительных органов,
дипломатические ранги и т.д. Присвоение
квалификационных раз рядов действительных
государственных советников РФ,
государственных советников РФ (и
соответствующих этому уровню других
видов квалификационных разрядов)
производится Президентом РФ.

Государственные
должности в субъектах РФ также
подразделяются на аналогичные по
наименованию категории и классификационные
группы государственных должностей.

Муниципальные
должности в органах местного самоуправления
также делятся на несколько категорий
и классификационных групп, но по несколько
иным критериям и основаниям, чем
государственные должности:

выборные муниципальные
должности, замещаемые в результате
муниципальных выборов (депутаты, выборные
должностные лица местного самоуправления),
а также замещаемые на основании решений
представительного или иного выборного
органа местного самоуправления в
отношении лиц, избранных в состав
указанных органов в результате
муниципальных вы боров;

муниципальные
должности муниципальной службы,
замещаемые путем заключения трудовых
договоров.

Управление по
общепризнанному, вошедшему в
энциклопедические словари определению
является функцией сложных организованных
систем любой природы (технических,
биологических, экологических, социальных),
обеспечивающей сохранение их структуры
(внутренней организации), поддержание
режима функционирования, направленного
на реализацию их программных целей. По
своему содержанию это постоянный
целенаправленный процесс воздействия
субъекта на объект через соответствующий
механизм управления.

Объектами управления
могут быть вещи (управление вещами),
явления и процессы (управление процессами),
люди (управление людьми), а субъектом
управления всегда выступает человек
(оператор, распорядитель, руководитель
и т. д.) или коллективное образование
– администрация (дирекция, руководство,
командование и т. д.). При всем
многообразии суть любой разновидности
управления состоит в направлении и
согласовании (координации) действий
участников процессов, явлений, подчинении
их целенаправленной воле управляющего
субъекта.

С категорией
управления тесно связано понятие
«организация». Этот термин (от древнегреч.
organizo – «сообщаю стройный вид, устраиваю»)
многозначен, но чаще всего им обозначают
коллектив людей, осуществляющих
совместную деятельность для достижения
общей цели, или некоторые действия,
упорядочивающие, приводящие в систему
объекты материального или духовного
мира. В процессе и в результате этих
действий складывается особый вид
социальной связи между людьми –
организационные общественные отношения.
Применительно к социальным процессам
и взаимоотношениям людей понятие
организации по своему объему шире
понятия управления, потому что как вид
целенаправленной деятельности управление
– лишь наиболее часто проявляющаяся
разновидность организующих, т. е.
упорядочивающих начал, наряду с такими,
например, формами организующей социальной
деятельности, как обучение, воспитание.

В процессе же
управления (как одного из специфических
видов социальных взаимоотношений
субъекта с объектом) соотношение этих
понятий таково: сущность управления
состоит в практической организации
деятельности управляемых объектов при
выполнении ими поставленных задач, а
сама эта практическая организация суть
неотъемлемое свойство управления.
Следовательно, организация является
атрибутом управления, внутренне присущим
ему свойством.

Социальное
управление –
это управление многочисленными и
разнообразными социальными процессами,
протекающими в человеческих общностях:
племени, роде, семье, различного рода
общественных объединениях людей,
наконец, в государстве как самой широкой
и сложной устойчивой человеческой
общности. Социальное управление –
сложное общественно-историческое
явление. Общественное потому, что
управление – необходимое и непреложное
условие совместной деятельности людей,
необходимый ее элемент. Исторической
же категорией социальное управление
является потому, что по мере развития
общества изменяются задачи, характер,
формы, методы, круг лиц, осуществляющих
управление, хотя само по себе оно всегда
остается необходимым атрибутом
жизнедеятельности любого общества на
всех этапах его исторического развития.

Предпосылкой и
одновременно движущей силой процесса
социального управления выступает
власть. Общеизвестно, что власть как
социальное явление и неотъемлемое
свойство человеческого сообщества
служит инструментом организации данного
социума, регулятором складывающихся в
нем общественных отношений. В современных
условиях ныне действующей Конституции
РФ в системе управления всеми делами
общества и государства можно выделить
три основные разновидности социального
управления: общественное, муниципальное
и государственное.

Общественное
управление осуществляется
внутри и в рамках различного рода
объединений граждан руководящими
органами, создаваемыми ими на принципах
самоуправления в соответствии с уставами,
на основе локально-правового регулирования,
дополняемого государственным
административно-правовым регулированием,
строго определенным законом, которое
связано с государственной регистрацией
объединений, надзором и контролем за
их деятельностью.

Муниципальное
управление выступает
в виде местного самоуправления,
действующего в качестве публичной
власти, наиболее приближенной к населению
и обеспечивающей защиту интересов
граждан, основанных на совместном их
проживании на определенной территории.
Устанавливая конституционную модель
местного самоуправления в России и его
роль в формировании демократического
государства и гражданского общества,
законодательство достаточно четко
определяет как собственные предметы
ведения местного самоуправления, так
и полномочия органов государственной
власти Российской Федерации и ее
субъектов в области местного самоуправления.

Государственное
управление как
форма реализации прерогатив государства
его органами и должностными лицами в
общей системе социального публичного
управления является основной сферой
действия и применения норм административного
права. В узком организационном,
административно-правовом смысле под
государственным управлением понимают
лишь один специфический вид государственной
деятельности, связанной с реализацией
исполнительной государственной власти
как одной из ветвей государственной
власти, которая осуществляется системой
специальных государственных органов
исполнительной власти или органов
государственного управления.

В широком же смысле
государственным управлением именуют
деятельность любых государственных
органов всех ветвей государственной
власти, поскольку общей целью и содержанием
деятельности как всего государства в
целом, так и любых его органов является
определенное упорядочение общественных
отношений.

Метод управления —
это подход, способ решения управленческих
вопросов, осуществления функций
управления в процессе реализации
исполнительной власти. Суть понятия
метода управления и его содержательной
характеристики как элемента управленческого
процесса отражают два взаимосвязанных
момента: во-первых, характер и формы
социальных взаимосвязей управляющего
субъекта с управляемыми объектами и
подчиненными лицами; во-вторых, те
средства, которые управляющий субъект
использует или может использовать в
качестве орудия управленческого
воздействия на управляемые объекты и
подчиненных лиц.

Виды методов
управления. Их достаточно много и
классифицировать их на определенные
группы можно по нескольким основаниям:
по масштабу применения; по характеру и
направленности организующего
взаимодействия; по видам применяемых
средств управленческого воздействия
и некоторым другим.

По масштабу применения
все методы управления можно разделить
на всеобщие и частные. Всеобщие методы
управления применяются во всех областях,
отраслях и сферах государственного
управления, на всех его иерархических
уровнях для решения любых задач и
осуществления управленческих функций.
К этой группе методов управления
относятся убеждение и принуждение.
Частные же методы управления применяются
лишь в немногих отраслях и сферах
государственного управления либо хотя
и во многих, но эпизодично, для решения
лишь отдельных управленческих задач.

По характеру и
направленности организующего
взаимодействия следует выделить правовые
и неправовые методы взаимоотношений
управляющих субъектов с управляемыми
объектами, а среди тех и других — еще
целый ряд их разновидностей: методы
идеологического воздействия, связанные
с использованием различного рода
призывов, лозунгов, политических
программ, социальных концепций и других
идеологических средств группового
воздействия; методы психологического
воздействия, при которых различными
организационно-психологическими
средствами создаются условия
психологической предрасположенности
к труду, проявлению социальной активности
и выполнению каких-либо гражданских
обязанностей (повышение общественной
репутации профессии, всевозможные
психологические побуждения к выполнению
гражданского долга, возбуждение
патриотических чувств и т.д.); методы
экономического воздействия с помощью
различных систем материального
стимулирования, ценообразования,
налоговых льгот и других рычагов
организационно-экономического
воздействия; методы организационно-властного
(административного) воздействия, формами
проявления которых являются директива,
приказ, указание управляющего субъекта
подчиненным лицам и руководимым объектам
о целях, характере и способах их
деятельности.

По видам применяемых
средств воздействия на управляемые
объекты и подчиненных лиц методы
управления делятся на методы убеждения,
стимулирования и принуждения.

Административное
принуждение как специфический метод
охраны и защиты действующего в стране
конституционного правопорядка имеет
ряд характерных отличительных признаков.
По основаниям применения административное
принуждение делится на принуждение в
форме привлечения к административной
ответственности за совершенные
правонарушения и объективное принуждение
при отсутствии правонарушения, применяемое
в силу общественной и государственной
необходимости либо в общественно
полезных и объективно необходимых
контрольно-профилактических целях.

Все разновидности
административного принуждения применяются
различными органами исполнительной
власти и их должностными лицами в
условиях и в порядке внеслужебного
подчинения, и этим административное
принуждение отличается от
служебно-дисциплинарного принуждения,
связанного с применением различных и
разнообразных мер дисциплинарной
ответственности.

По своему содержанию
и непосредственной цели их применения
все предусмотренные ныне действующим
законодательством меры административного
принуждения можно разделить на пять
видов: 1) административно-предупредительные
меры, применяемые для общественных и
государственных нужд в силу сложившихся
особых условий и обстоятельств (к
административно-предупредительным
мерам, применяемым в силу государственной
и общественной необходимости, относятся,
например, реквизиция, карантин, резервация,
установление режима запретных зон и
закрытых территорий, различные ограничения
и запрещения на осуществление определенных
действий (по проведению демонстраций,
уличных шествий и т.д.). Непосредственной
целью осуществления уполномоченными
на то органами исполнительной власти
перечисленных и подобных им
административно-предупредительных мер
является государственная и общественная
необходимость преодоления каких-то
мешающих нормальной жизнедеятельности
общества особых экстраординарных
обстоятельств); 2) административные меры
контрольно-предупредительного характера
(к административным мерам
контрольно-предупредительного характера
относятся, например, обязательная
государственная регистрация (оружия,
транспортных средств, уставов общественных
объединений и т.д.), все меры разрешительной
системы, лицензирование различных видов
производственно-хозяйственной и
предпринимательской деятельности,
квотирование экспорта и импорта
определенного вида товаров и продукции,
досмотры транспортных средств, ручной
клади и багажа пассажиров авиационного
транспорта и др.); 3) меры административного
пресечения и обеспечения производства
по делам об административных правонарушениях
(обе эти группы мер административного
принуждения применяются при отсутствии
правонарушений и, следовательно, к
законопослушным гражданам и организациям,
поэтому требуется особая осторожность,
четкость и обходительность органов и
должностных лиц государственной
исполнительной власти с теми субъектами,
к которым применяются эти меры).

К мерам административного
пресечения правонарушений и обеспечения
производства по делам об административных
правонарушениях относятся, например,
прекращение работ и приостановление
деятельности отдельных предприятий и
организаций или их частей, применение
специальных средств, оружия и физической
силы работниками МВД, ФСБ, милиции и
других силовых структур, меры
административного надзора за некоторыми
лицами, оцепление (блокирование) отдельных
участков местности, домов, дворов и
некоторые другие аналогичные по своему
предназначению меры, а также перечисленные
в ст. 27.1 КоАП РФ меры обеспечения
производства по делу об административном
правонарушении: 1) доставление (ст. 27.2);
2) административное задержание
(ст. 27.3-27.5); 3) личный досмотр, досмотр
вещей, транспортного средства, находящихся
при физическом лице, осмотр принадлежащих
юридическому лицу помещений, территорий,
находящихся там вещей и документов
(ст. 27.7-27.9); 4) изъятие вещей и документов
(ст. 27.10-27.11); 5) отстранение от управления
транспортным средством соответствующего
вида (ст. 27.12); 6) медицинское
освидетельствование на состояние
опьянения (ст. 27.12); 7) задержание
транспортного средства, запрещение его
эксплуатации (ст. 27.13); арест товаров,
транспортных средств и иных вещей
(ст. 27.14); 9) привод (ст. 27.15).
Непосредственной целью применения всех
мер административного пресечения и
обеспечения производства по делам об
административном правонарушении
является предотвращение вредных
последствий уже совершенного правонарушения
или же пресечение в самом зародыше
начинающегося правонарушения, недопущение
его развития и превращения в более
серьезное и тяжкое по своему содержанию
и последствиям правонарушение;
административно-восстановительные
меры; меры административных наказаний,
применяемых за совершение административных
правонарушений (к административно-восстановительным
мерам относятся: возмещение причиненного
административным правонарушением
материального ущерба, не превышающего
половины минимального размера оплаты
труда; снос самовольно возведенных
строений и сооружений по решению
муниципальных органов исполнительной
власти; административное выселение с
санкции прокурора лиц из самоуправно
занятых ими жилых помещений).

Непосредственной
целью применения любых
административно-восстановительных мер
является полное восстановление за счет
виновного прежнего статус кво (положения,
существовавшего до правонарушения) по
решению полномочных органов исполнительной
власти и их должностных лиц.

Административные
наказания, исчерпывающий перечень
которых дается в ст. 3.2 КоАП РФ,
принципиально отличаются от всех
рассмотренных выше групп (видов) мер
административного принуждения тем, что
применяются они как санкции за совершение
конкретного административного проступка.

Правовой акт
управления –
вид юридического акта, основанное на
законе одностороннее юридически-властное
волеизъявление органов государственного
управления и их должностных лиц, принятое
в установленном процессуальном порядке
и направленное на установление либо
возникновение, изменение и прекращение
административно-правовых отношений.

Основные
черты правового
акта управления:

является разновидностью
юридического акта;

представляет собой
юридический вариант управленческого
решения;

носит подзаконный
характер, основывается на Конституции
и законах РФ, законах субъектов РФ;

исходит от компетентного
субъекта государственного управления;

является результатом
одностороннего юридического волеизъявления;

определяет правила
поведения в сфере государственного
управления или индивидуально определяет
поведение адресата;

применяется в
определенном процессуальном порядке;

издается, как правило,
в форме документа;

имеет определенную
структуру;

обеспечивается
системой правовых средств;

несоблюдение,
неисполнение правового акта влечет
наступление негативных юридических
последствий.

По юридическим
свойствам выделяют
нормативные акты управления (содержат
административно-правовые нормы, создающие
юридическую основу управленческой
деятельности), индивидуальные (содержат
разрешение индивидуально-конкретного
управленческого дела), нормативно-индивидуальные
(содержат как нормы административного
права, так и разрешение конкретного
управленческого дела).

По форме
выражения правовые
акты управления могут быть словесными
(письменные и устные; нормативные и
нормативно -индивидуальные только в
письменной форме) и конклюдентными; по
сроку действия —
бессрочными, срочными и временными; по
территории действия —
действующие на всей территории Российской
Федерации, действующие на территории
нескольких субъектов РФ (межтерриториальные),
действующие на территории субъектов
РФ, действующие на территории муниципального
образования, действующие на территории
предприятия, учреждения (локальные).

По органу, издавшему
акт, выделяют
акты Президента РФ, акты Правительства
РФ, акты федеральных органов исполнительной
власти, акты органов исполнительной
власти субъектов РФ, акты органов
местного самоуправления, осуществляющих
исполнительно-распорядительную
деятельность, акты руководителей
предприятий, учреждений; по
характеру компетенции —
общей компетенции, межотраслевой
компетенции, отраслевой компетенции и
специальной компетенции.

По наименованиям правовые
акты бывают указами, постановлениями,
распоряжениями, приказами, указаниями,
инструкциями, решениями, правилами,
положениями и др.; по
функциональной роли —
плановыми, методическими, кадровыми,
финансовыми и др.

В зависимости от
порядка принятия есть
коллегиальные (принимаются коллегиальными
органами простым или квалифицированным
большинством) и единоличные (принимаются
руководителями органа государственного
управления) правовые акты.

По степени
сложности различают
простые (рутинные), сложные и уникальные
акты управления.

3.2. Функции менеджмента, технология их реализации

Главное в менеджменте — определить цели, которые отвечают интересам предприятий и организаций, а следовательно, и функции управления, реализующие эти цели. Достижение целей осуществляется через функции управления.

Функция — широко распространенное слово, имеющее множество значений. Функция (лат. functio) — это обязанность, круг деятельности, назначение, роль. Это понятие используется во всех областях знаний и во всех сферах деятельности. Большинство людей планируют свою деятельность, затем организуют ресурсы, которые потребуются для выполнения их плана. По мере движения вперед мы сравниваем то, что сделали, с целями и задачами, которые поставили ранее. Такая повседневная работа затрагивает целый ряд функций менеджмента. То есть менеджмент необходимо рассматривать как циклический процесс, состоящий из конкретных видов управленческих работ — функций менеджмента.

В социально-экономических системах понятие «функция» также широко применяется к системе в целом, объекту и субъекту управления, отдельным подсистемам и видам деятельности. Функции занимают особое место в системе менеджмента и играют ключевую роль в ее формировании.

Функции менеджмента характеризуются полнотой содержания, системностью и универсальностью использования в разных сферах деятельности.

Функции менеджмента — особый вид деятельности, выражающий направленность или стадии осуществления целенаправленного воздействия на отношения людей; совокупность объективно необходимых, устойчиво повторяющихся действий, объединенных однородностью содержания и целевой направленностью; конкретный вид управленческой деятельности, который осуществляется специальными приемами и способами, а также соответствующей организацией работ.

Функции являются одними из основных компонентов, составляющих содержание управления. Таким образом, для выполнения той или иной даже относительно простой работы необходимо заранее спланировать, что нужно в итоге получить, как организовать дело, активизировать и скоординировать его, проконтролировать выполнение.

А. Файоль, которому принадлежит разработка теории административного управления, в начале XX в. выделил пять исходных функций административного управления: предвидение, организацию, распорядительство, согласование, контроль.

Давая определение управления, К. Маркс в первом томе «Капитала» отмечал, что оно «устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов».

Тем самым подчеркивается, что управление выступает как особая, специфическая функция общественного труда и само по себе является не чем иным, как специфической формой труда совокупного общественного работника, являющейся результатом объективно протекающего процесса разделения труда в производстве.

А так как управление является процессом, то в нем можно выделить элементы, из которых оно состоит, через которые оно проявляется и в которых раскрывается его сущность и содержание. Это выделение является также и результатом разделения труда в самом управлении.

Функции управления — это воздействие на объект, принимающее на различных этапах своего осуществления объективно необходимые формы.

Выделение в управлении отдельных его функций — это объективный процесс, порождаемый разделением труда в сфере управления. Сначала разделение труда привело к обособлению управления внутри производства, а затем внутри управления начали выделяться отдельные его функции.

Функция управления связана с трудовым процессом управления и в определенном смысле является его частью. Диалектическое единство всех функций — характерный процесс управления в целом.

Сущность управления производством вытекает из сущности производства. Сущность любого производства одна и та же — это создание материальных благ или оказание услуг. Она едина и универсальна во всех случаях производства. Так же универсальна и вытекающая из нее, связанная с ней сущность управления. Она не зависит от формы управления и является целенаправленным воздействием на объект управления, на производство продукции или услуг.

Разделение труда в осуществлении функций управления способствует повышению эффективности управления. Разделение труда по выполнению одноименных основных функций управления приводит к тому, что от ступени к ступени управления не только меняется их содержание, но и становится неодинаковым объем работ по их выполнению. Это приводит к изменению соотношения между основными функциями при переходе от одного уровня управления к другому. При переходе от низшего уровня управления к высшему функции планирования, координация и контроля растут, а организации и стимулирования — убывают.

Планирование — это определение оптимального результата в условиях действия заданных ограничений по времени и ресурсам.

Планирование как функция представляет собой начальное звено управления и состоит в проектировании процесса производства и процесса управления. В результате этого проектирования на какой-то период определяются обоснованные конкретные задания и перспективы развития управляющей и управляемой систем. В плане всегда есть ответы на вопросы, что, кто, сколько и когда необходимо сделать.

Планирование как основная функция менеджмента представляет собой виды деятельности, обеспечивающие единое направление усилий всех членов предприятия и организации на достижение целей. Планирование как процесс управления включает разработку концепций, прогнозов, программ, планов.

Функция планирования предполагает решение, какими должны быть цели предприятия и организации и что должны делать сотрудники, чтобы достичь этих целей. Это определение того, что требуется и за счет каких ресурсов этого можно добиться.

План представляет собой сложную социально-экономическую модель будущего состояния предприятия и организации.

Цель планирования — разрешить неопределенность. Тем не менее, сколь бы важным ни было планирование, это только начало. Предприятие, имеющее большое количество разных планов и не имеющее цельной системы претворения их в жизнь, обречено на неудачу. Дело в том, что функции планирования и организации тесно связаны между собой. В некотором смысле планирование и организация объединяются.

Планирование готовит основу для того, чтобы реализовать цели предприятия, а организация как функция управления создает систему, главным компонентом которой выступают люди.

Организация — последующая за планированием функция управления.

Организация — определение путей, методов и средств достижения поставленных целей, обеспечение всем необходимым: материальными, трудовыми, денежными и финансовыми ресурсами.

Организация — это создание управляющей системы, способной оказывать воздействие на управляемую.

Чтобы создать предприятие, недостаточно собрать людей и распределить функции, надо уметь приспособить коллектив к выполнению заданий, найти необходимых людей и поставить каждого на такое место, где он может принести наибольшую пользу.

Организовывать — значит создавать некую систему. Функция организации состоит в установлении постоянных и временных взаимоотношений между всеми подразделениями организации, определении порядка и условий ее функционирования. Это процесс объединения людей и средств для эффективной работы и достижения поставленных организацией целей.

Организация как основная функция менеджмента представляет собой вид деятельности людей. Эта деятельность формирует объект, совершенствует его, разрабатывает режимы его функционирования, создает механизмы адаптации в изменениях внешних и внутренних связей в системе управления. Поэтому организация управления — формирование условий устойчивости и гибкости социально-экономической системы на основе комплексного подхода с учетом системных и ситуационных факторов.

Процесс организации структурирует работу и формирует подразделения исходя из размера предприятия, его целей, технологии и персонала.

Существует ряд элементов, который необходимо структурировать, чтобы организация смогла выполнить свои планы и тем самым достичь своих целей. В независимости от типов и масштабов деятельности каждая фирма должна быть некоторым образом организована. Существует ряд принципов, которыми следует руководствоваться в процессе выполнения функции организации:

1. определение и детализация целей фирмы, которые были выявлены в ходе планирования;
2. определение видов деятельности по достижению этих целей;
3. разделение и поручение различных задач индивидуумам и объединение их в управляемые рабочие группы или подразделения;
4. координация различных видов деятельности, порученных каждой группе, и установление рабочих взаимоотношений: каждый член группы должен знать, что он должен делать, сроки выполнения работ и кто им руководит;
5. обеспечение единства цели и работы каждого члена предприятия на общую цель, т.е. никто не должен работать вразрез целям предприятия;
6. определение границы менеджмента и ответственности менеджеров за управление подчиненными им работниками.

Организация как процесс представляет собой функцию по реализации многих задач. Однако есть два основных аспекта организационного процесса:

1. деление организации на подразделения соответственно целям и стратегиям;
2. делегирование полномочий.

Поскольку системы управления производством необычайно сложны и динамичны, установленные связи не могут оставаться «жесткими». Даже при самой идеальной организации систем в процессе их функционирования начинают возникать отклонения в связях и пропорциях между отдельными элементами.

Так как система характеризуется цельностью, единством своих структурных элементов, то эти отклонения влекут за собой цепь других отклонений, что в конце концов приводит к нарушениям ритма работы системы и даже к ее остановке и распаду. Чтобы этого не произошло, в рамках уже созданной организации необходимо своевременно обнаруживать возникающие отклонения и устранять их в процессе координации.

Координация как основная функция менеджмента представляет собой вид деятельности по согласованию и упорядочению объединенных общей целью и совместной деятельностью людей в производственно-хозяйственных организациях. На предприятиях, ориентированных на долговременное функционирование, координация рассматривается как дополнение и расширение функции организации. В процессе реализации данной функции осуществляется координация руководителями уровней управления.

Координирование — установление гармонии между участниками производства, между управляющей и управляемой системами.

Задачей функций координирования является достижение необходимого и достаточного для нормального функционирования системы управления состояния упорядоченности ее элементов.

В других случаях, например при формировании программно-ориентированных систем типа творческих групп партнерских отношений, координация становится основной организующей функцией, ибо в таких системах требуется не жесткая формализация, а лишь согласованность творческих усилий, целенаправленность на идеи, их мотивация.

Одно из основных условий успешной деятельности предприятия — согласованность действий менеджеров этого предприятия. Они не только не должны противоречить друг другу, напротив, необходимо, чтобы они дополняли друг друга и вели к одной цели — цели фирмы, выраженной в долгосрочных и оперативных планах.

Активизация (стимулирование) как основная функция менеджмента — это побуждение участников процесса управления и производства работать с наибольшей отдачей. В процессе активизации предполагается использование определенной последовательности взаимозависимых категорий: потребности людей — интересы людей — мотивы деятельности — действия людей. В качестве мотивов могут выступать причастность к крупной компании, к решению значимых проблем, заинтересованность в новых коммуникациях, потребность в формировании карьеры. Активизация специалистов — ориентация на профессиональный рост, накопление знаний, самоутверждение, самосовершенствование, самоуправление, на высокую производственную и управленческую культуру.

Стимулирование — конкретная форма проявления активизации деятельности людей и коллективов путем использования стимулов, рычагов и способов формирования интересов.

Наиболее действенно в настоящее время экономическое стимулирование работников, которое проявляется в разных формах: премирование, организация отдыха для работников, различные доплаты к заработной плате.

Контроль — прогнозирование отклонений и разработка по их устранению.

Контроль как основная функция менеджмента связан с функционированием объекта управления (учет), изучением информации о процессах и результатах деятельности (анализ), работой по диагностике и оценке процессов развития и достижения целей, эффективности стратегий, успехов и просчетов в использовании средств и методов управления. В значительной степени эффективность работы по организации контроля определяется предварительными исследованиями и разработкой принципов, правил, инструкций, а также критериев оценки и показателей, измеряющих отдельные стороны деятельности и процессы. Кроме того, необходима разработка процедур проведения контрольных операций, подбор и подготовка управленческого персонала, способного к такой работе. Выполнение функции контроля требует высокой профессиональной подготовки, опыта работы с людьми.

Функцию контроля, исходя из ее роли в процессе управления, называют функцией обратной связи менеджмента с объектом управления. Различают следующие виды контроля:

1. предварительный контроль. Осуществляется до фактического начала работ. В процессе предварительного контроля можно выявить и предвидеть отклонения от стандартов в различные моменты;
2. текущий контроль. Он осуществляется в ходе проведения работ и позволяет исключить отклонения от намеченных планов и инструкций. Для того чтобы осуществить текущий контроль, аппарату управления необходима обратная связь. Все системы с обратной связью имеют цели, используют внешние ресурсы для внутреннего применения, следят за отклонениями для достижения этих целей;
3. заключительный контроль помогает предотвратить ошибки в будущем. В рамках заключительного контроля обратная связь используется после того, как работа выполнена (при текущем — в процессе ее выполнения). Хотя заключительный контроль осуществляется слишком поздно, чтобы отреагировать на проблемы в момент их возникновения, он, во-первых, дает руководству информацию для планирования в случае, если аналогичные работы предлагается проводить в будущем, во-вторых, способствует мотивации;
4. выборочный контроль. Для определения объема выборки, способа ее отбора, правил переноса выборочных результатов контроля на всю совокупность следует применять методы, разработанные в теории статистического контроля.

Функция контроля не является конечным пунктом всего процесса управления организацией. На практике такого конечного пункта не существует вообще, управленческие функции образуют своего рода круговое движение, или цикл. Информация, полученная в процессе контроля, может использоваться на этапах планирования, организации, координации и активизации деятельности сотрудников.

Основные функции неразделимы. Они связаны между собой, взаимозависимы и взаимообусловлены. Они переплетаются во времени, каждая из них выступает вперед или отступает, когда этого требует ход процесса производства или необходимость воздействия на управляемую систему.

Функции управления реализуются во всех управляемых системах процесса производства, но в каждой из этих систем значение функции управления приобретает особые черты, обусловленные содержанием процесса управления в определенной системе, характером и направлением воздействия, оказываемого на нее, восприимчивостью этой системы, наконец, той ролью, какую выполняет функция управления в целенаправленном воздействии на производство.

Общая характеристика функций управления приведена в табл. 3.1.

Наряду с основными функциями в системе менеджмента реализуется большое количество конкретных функций. Конкретная функция представляет собой целенаправленное воздействие универсальной сущности управления и конкретного содержания.

Отдельные управленческие работы, которые соответствуют определенным конкретным функциям, могут отличаться довольно большим разнообразием. К конкретным функциям управления можно отнести: общее линейное руководство, планирование и регулирование производства, техническую подготовку и обслуживание производства, бухгалтерскую и финансовую деятельность и многое другое.

В различных производствах конкретные функции управления приобретают конкретное содержание и становятся малосопоставимыми и по содержанию труда, и по его затратам. Так, например, функция сбыта в промышленности существенно отличается в отношении затрат труда от такой же функции в строительстве.

Развитие производства оказывает непосредственное влияние на развитие конкретных функций управления. Оказывает влияние также научно-технический прогресс. Внедрение в управление современных достижений, развитие науки и техники приводят к появлению новых и изменению содержания отдельных работ по управлению, из которых состоит функция. При этом изменяется и содержание функции. При достаточном изменении их прежнего количества и качества они переходят в новое. Этот процесс протекает незаметно и постепенно.

На практике часто возникает необходимость в классификации функций управления. Положенный в основу группировки функций классифицирующий признак зависит от конечных целей. Цель классификации может быть различной, например:

1. проектирование организационной структуры управления;
2. нормирование труда и численности работников;
3. механизация и автоматизация управленческого труда и т.д.

Возможно, что по классифицирующему признаку конкретную функцию управления нельзя целиком отнести к той или иной группе. В этом случае функцию управления следует дифференцировать на отдельные работы и отнести их к соответствующим группам.

На организационные структуры управления влияет ряд факторов:

1. масштаб, структура и уровень развития производства;
2. размер предприятия, степень самостоятельности;
3. его место в сложившейся системе общественного разделения труда;
4. связь с другими предприятиями и организациями;
5. уровень технической специализации управления и т.д.

Под воздействием этих факторов объем некоторых функций управления может сильно изменяться. Может появиться необходимость в создании новых подразделений или в их объединении. При реализации конкретных функций управления не должно допускаться буквального совпадения содержания функций подразделений или их исполнителей на одном и том же или на разных уровнях управления. Совпадение содержания этих функций свидетельствует об их дублировании, связанном со скрытыми потерями труда и времени работника.

Менеджмент предполагает комплексность в реализации всех функций управления. Для эффективности менеджмента необходимо рассмотреть:

• всю сумму функций, составляющих содержание управления, и установить степень соответствия этих функций целям и задачам, стоящим перед конкретной системой управления;
• комплексность реализации каждой функции по видам деятельности, стыковку долей функции при их реализации различными исполнителями и трудоемкость выполнения функций с учетом равнонапряженности труда;
• процедуры реализации каждой функции с целью упрощения и совершенствования технологии их выполнения.

Анализ эффективности реализации управленческих функций позволит также более четко определить обязанности и права работников аппарата управления и на этой основе спроектировать рациональную систему менеджмента.

Функции являются основой содержания менеджмента, они лежат в основе структуры системы управления. Состав и численность аппарата управления в целом, равно как состав и численность входящих в него подразделений, определяются функциями управления и составляющими их операциями. Любое воздействие на управляемую систему может быть реализовано только через функции управления.

Деятельность аппарата управления направлена на то, чтобы объединить в едином потоке управленческого труда все относительно обособленные, хотя и неразрывно связанные управленческие функции. Именно поэтому важное значение имеет анализ функционального аппарата менеджмента.

Анализ функций управления дает возможность систематизировать знания о динамике, темпах и направлениях развития, причинных связях и взаимосвязях функций, резервах совершенствования их организации. Анализ функций управления — составная часть менеджмента, а результаты анализа — основа для совершенствования существующей системы управления.

Выбор объекта анализа зависит от задач, которые ставятся перед ним. Можно выявить виды работ, тесно связанных между собой и в то же время представляющих законченную функцию управления, определить взаимосвязи между ними, обосновать общесистемную информацию, распределение прав и обязанностей в системе управления. В качестве объекта анализа принимаются функции всей системы и проводится общий системный анализ. А при необходимости обоснования специфической информации, касающейся только данного круга работ, в качестве объекта анализа принимается подфункция (функциональная подсистема), в состав которой входит этот круг работ.

Анализ отдельных операций на рабочем месте проводится в тех случаях, когда необходимо выделить работы, требующие равной квалификации управленческого персонала.

Содержание анализа функций управления состоит в исследовании факторов и причин, обусловивших их; контроле за ходом их выполнения; оценке соответствия подразделений функциям управления; выявлении резервов в целях рационального распределения функций и их частей между подразделениями, а также прав и обязанностей между работниками аппарата управления; разработке мероприятий по использованию резервов; контроле за выполнением мероприятий.

Многогранность анализа, необходимость поиска резервов на всех уровнях управления при выполнении каждой функции требуют строгого распределения ответственности между всеми звеньями в проведении этой аналитической работы. Все подразделения и службы должны вести текущий, оперативный анализ и участвовать в изучении работы по функциям или подфункциям, операциям. Выполнение комплексного анализа нужно закрепить за определенными службами (подразделениями по организации управления), которые должны координировать работу управленческого аппарата в соответствии с функциями, отвечающими стоящим перед ним целям и задачам.

Исходными данными для анализа могут служить результаты анкетного опроса или интервью, наблюдений за ходом управления (фотографии рабочего дня, длительное наблюдение за работой функционального отдела и т.д.), анализа документооборота, изучения нормативно-инструкционного материала, анализа отчетов о выполнении работ, заключений комиссий, изучения протоколов совещаний и собраний.

Тема 1. УПРАВЛЕНИЕ КАК ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

1.1. Управление: понятие, признаки, виды

Управление – процесс целенаправленного воздействия на систему (механическую, технологическую, биологическую, социальную), в результате которого достигается ее упорядоченность, развитие в соответствии с поставленными целями.

Признаки управления:

• обязательно качество целостной организованной системы;

• наличие обязательных элементов: субъекта управления и объекта управления;

• определенная направленность, достижение поставленной цели (управленческого результата);

• служит интересам взаимодействия основных элементов;

• обеспечивается системой определенных средств.

Виды управления: механическое, технологическое, биологическое, социальное.

1.2. Социальное управление: понятие, общие черты, виды, элементы

Социальное управление – вид управления, процесс воздействия на общество, социальные группы, отдельных индивидов с целью упорядочения их деятельности, повышения уровня организованности социальной системы.

Общие черты социального управления:

1) существует там, где имеет место совместная деятельность людей и их общностей;

2) обеспечивает упорядоченное воздействие на участников совместной деятельности;

3) направлено на достижение определенной управленческой цели;

4) характеризуется наличием субъекта и объекта управления;

5) субъект управления наделяется определенным властным ресурсом;

6) объект управления является подвластным субъектом, сознательно-волевое поведение которого должно изменяться в соответствии с указаниями субъекта;

7) реализуется в рамках определенного механизма.

Виды социального управления: государственное управление, местное (муниципальное) самоуправление, общественное самоуправление.

Элементы социального управления: субъект управления, объект управления, управленческие связи (прямые связи и обратные связи).

Субъект управления может быть индивидуальным или коллективным.

Выделяются такие объекты управления, как человек (индивид), коллективы (социальные группы), государство (общество в целом).

Прямые связи – целенаправленное организующее воздействие субъекта управления на управляемый объект.

Обратные связи – канал информационного воздействия объекта управления на субъекта управления с целью информирования о выполнении возложенных на него управленческих задач.

Управленческий цикл – совокупность взаимосвязанных, логически обусловленных управленческих стадий, характеризующихся определенными задачами, составом участников.

Стадии процесса управления:

• анализ управленческой ситуации;

• выработка и принятие решения;

• организация и исполнение решения;

• контроль выполнения решения;

• подведение итогов, внесение корректив.

1.3. Функции социального управления: понятие и виды

Функции социального управления – обусловленные социальным назначением, наиболее типичные, однородные, стабильные направления управленческого воздействия, отвечающие его целевому предназначению и задачам.

Признаки функций социального управления:

• обусловлены социальным назначением управления;

• характеризуются определенной направленностью и стабильностью;

• представляют собой внешнее проявление свойств системы управления;

• представляют собой направление его активного действия;

• предопределяются поставленными целями и задачами.

В зависимости от содержания и характера воздействия можно выделить следующие функции управления: общие (присущи всем системам управления); специальные (присущи отдельным системам управления, например федеральная служба безопасности: контрразведывательная деятельность, борьба с преступностью, разведывательная деятельность); обеспечивающие (создают условия для реализации общих и специальных функций, например материально-технического обеспечения; кадровая; финансово-плановая и др.).

В зависимости от направления воздействия выделяют внутренние и внешние функции.

В зависимости от времени действия существуют функции постоянные и временные.

Общие функции управления:

• информационное обеспечение – сбор, получение, обработка, анализ и хранение информации, необходимой для осуществления управленческой деятельности;

• прогнозирование – предвидение перспектив развития событий или процессов в будущем;

• моделирование – создание образца (модели) определенных управленческих отношений для предвидения решения управленческих задач в будущем;

• планирование – определение направлений, темпов, количественных и качественных показателей развития процессов в системе управления;

• организация – формирование системы управления, установление ее принципов, субъектного состава, приведение в состояние готовности;

• координация – согласование совместной деятельности различных субъектов управленческих отношений для достижения поставленных целей и задач управления;

• распорядительство – оперативное регулирование управленческих отношений, дача указания исполнителям;

• регулирование – установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления;

• контроль – установление соответствия или отклонения фактического состояния системы управления от заданных параметров;

• учет– фиксация информации, выраженной в количественных показателях, о результатах состояния системы управления.

1.4. Государственное управление: понятие, принципы, цели

Государственное управление – в широком понимании – деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий, в узком понимании – подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий.

Признаки государственного управления:

• это вид государственной управленческой деятельности;

• деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;

• деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и планово;

• деятельность осуществляется на основании и во исполнение законов (подзаконодательная деятельность);

• характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;

• осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);

• обеспечивается посредством системы гарантий;

• нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).

Цель государственного управления – предполагаемые результаты, к которым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности. Различают следующие цели управления:

1) социально-экономические– упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;

2) политические – участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;

3) обеспечительные – обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;

4) организационно-правовые – формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства и решения всех его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.

Принципы государственного управления – основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе управленческой деятельности и раскрывающие ее сущность.

Принципы делятся на общие (социально-правовые) и организационные.

Общие (социально-правовые) принципы:

• демократизм – народ выступает единственным источником власти; он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти; контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также населением (общественный контроль);

• законность – деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы;

• объективность – при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации;

• научность – применение научных методов сбора, анализа и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия и реализации управленческих решений;

• конкретность – осуществление управления должно строиться с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т. е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления;

• разделение властей – подразделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций;

• федерализм – деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ;

• эффективность – достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени.

Организационные принципы:

• отраслевой – осуществление управленческой деятельности, организация системы управления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т. п.);

• территориальный – формирование системы управления основывается на территориальной основе (административно-территориальном делении);

• линейный – тип организации служб и подразделений, осуществляющих исполнительно-распределительную деятельность, при котором руководитель в пределах своей компетенции обладает по отношению к подчиненным всеми правами распорядительства;

• функциональный – органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие подведомственные функции управления (финансы, статистика, занятость и т. д.);

• двойного подчинения – сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий и состояния объекта управления;

• сочетание единоначалия и коллегиальности – наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично.

1.5. Исполнительная власть: понятие и признаки

Государственная власть – исходящая от государства возможность и способность оказывать определенное воздействие на поведение людей с помощью определенных средств.

Разделяют следующие ветви (виды) государственной власти: законодательная; исполнительная и судебная.

Исполнительная власть – ветвь государственной власти, деятельность по управлению делами государства и общества, осуществляемая системой государственных органов, которые наделены исполнительно-распорядительными полномочиями и подконтрольны органам законодательной и судебной власти.

Признаки исполнительной власти:

• является самостоятельной ветвью единой государственной власти;

• выступает в качестве подзаконной по отношению к представительной (законодательной) власти;

• осуществляется органами исполнительной власти, которые являются органами государственного управления;

• обладает предметно-функциональной самостоятельностью;

• обладает единством, т. е. осуществляется на всей территории Российской Федерации;

• организуется и осуществляется на началах федерализма при разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации;

• ее деятельность носит исполнительно-распорядительный характер;

• носит универсальный характер, т. е. осуществляется постоянно и непрерывно;

• имеет в своем распоряжении определенные средства (ресурсы) для осуществления принудительных функций.

1.6. Цели, функции и уровни исполнительной власти

Цели исполнительной власти:

1) обеспечение безопасности личности, общества, государства;

2) создание условий, способствующих благополучию личности, общества, государства;

3) создание условий для реализации субъектами социальных отношений их прав, свобод, законных интересов;

4) защита человека от противоправных посягательств. Функции исполнительной власти:

1) исполнительная (правоприменительная) – исполнение Конституции, федеральных законов и законов субъектов РФ;

2) правозащитная – функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

3) социально-экономическая (обеспечительная) – создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления;

4) обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;

5) регулирующая – осуществление руководства, контроля, координации, планирования, учета, прогнозирования и т. д.;

6) нормотворческая – осуществление в установленном порядке деятельности по принятию нормативных правовых актов;

7) охранительная (юрисдикционная) – применение к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства.

Существуют два уровня исполнительной власти: федеральная исполнительная власть и исполнительная власть субъектов РФ.