Партийное руководство местными советами

Нередко коммунисты высказывают точку зрения, согласно которой нынешняя парламентская модель политической системы является неактуальной и даже вредной для развития общества, поэтому она должна быть заменена на модель, в которой народовластие реализуется посредством Советов. Мы решили изучить эту тему и понять, являются ли Советы эффективным способом построения органов управления и постоянной альтернативой парламенту как органу власти.

Что это такое?

В государствах советского типа Советы – это полновластный на своей территории государственный орган, выполняющий одновременно представительные (законодательные), исполнительно-распорядительные и контрольные функции (непосредственно или через создаваемые ими органы)¹. Коммунистическое определение: всенародно избираемые органы власти в СССР, самые представительные и массовые организации, сочетающие в себе черты государственных органов и общественных организаций; наиболее полное воплощение демократического характера социалистического государства².

Первичный орган управления в Союзе Советских Социалистических Республик официально выполнял как законодательные, так и исполнительные функции на общесоюзном, республиканском, областном, городском, районном и сельском уровнях³.

В итоге можно сказать, что Советы – это представительные органы власти, которые сочетают в себе черты государственных органов и общественных организаций, выполняющие одновременно представительные (законодательные), исполнительно-распорядительные и контрольные функции (непосредственно или через создаваемые ими органы) на общесоюзном, республиканском, областном, городском, районном и сельском уровнях.

История Советов

Сами Советы появились ещё во времена Русской революции 1905-1907 годов как самоорганизованные органы власти рабочих. Первый из них появился в городе Алапаевске 8 марта 1905 года, но более известным является Совет уполномоченных, организованный 15 мая 1905 года бастующими рабочими текстильных и ткацких предприятий в Иваново-Вознесенске (ныне Иваново) и действовавший в рамках целого города⁴. Как мы писали кратко в статье о диктатуре пролетариата, после первой русской революции 1905-1907 советы исчезли, но вновь возникли в 1917 году, и в результате политики большевиков они стали формальными институтами власти вплоть до Перестройки.

Ленин верил, что российские Советы и есть «наконец найденная» диктатура пролетариата в том виде, какой её задумывал Маркс. Поначалу Советы – благодаря революционной инициативе и широкому участию в них масс – действительно производили такое впечатление. Троцкий увидел в них форму столь же эпохальную, сколь и парламенты, рождённые в борьбе с абсолютизмом. Но то была иллюзия. Из революционных органов Советы переродились в форму, потворствующую тоталитарной диктатуре нового класса, партии⁵.

Теперь давайте разберём их историю подробнее. Поначалу после прихода к власти большевиков Советы были весьма децентрализованными: так, в одном из отчётов НКВД РСФСР говорилось, что в первые послереволюционные месяцы «советская власть рассыпалась на целый ряд как бы независимых друг от друга губернских, уездных и даже волостных советских «республик»⁶. Это не устраивало власть: например, на состоявшемся в декабре 1917 года съезде статистиков делегаты отмечали, что советы считают организацию местных статбюро делом «совершенно второстепенным», средств на это не выделяют, а в некоторых случаях статистика вообще находится «в большом загоне у местного совдепа»⁷⁸⁹.

Уже с января 1918 года началась работа по унификации структуры местных советских органов. В специальной инструкции НКВД РСФСР советам предписывалось создавать при своих исполкомах отделы в строгом соответствии с перечнем центральных наркоматов. А в декабре того же года вышло постановление Совета труда и обороны (СТО) «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты», согласно которому любые распоряжения местных советов, идущие вразрез с постановлениями центральной власти и препятствующие её деятельности, подлежали отмене¹⁰. Эти меры свидетельствовали об отходе от сформулированного ранее Владимиром Лениным принципа: «… Советы – отныне органы государственной власти, полномочные, решающие органы»¹¹.

Реальные властные полномочия с 1918 года стали концентрироваться в руках высшего партийного руководства, что означало фактический крах идеи и практики относительной децентрализации системы местного управления. Изменения коснулись и самих советов. На разных уровнях наблюдалось падение роли советских съездов и конференций, а принятие большинства решений переходило от этих представительных форумов к исполкомам советов или к их президиумам, которые, в частности, определяли и порядок выдачи продовольственных пайков, и возможность проведения религиозных собраний, и правила обысков и арестов, и даже разбирали инциденты с хулиганами в учебном заведении — десятки пунктов повестки дня ежедневно¹².

При этом сами исполкомы, как справедливо отмечал советский и российский историк Валерий Шишкин¹³, также «оказались ограниченными в своих полномочиях, ибо построенное в годы Гражданской войны управление «по вертикали» привело к обособлению действий аппарата ряда отделов от своих губисполкомов (военного, ЧК, хозяйственных и так далее), которые фактически работали под началом соответствующих центральных ведомств – комиссариатов, ВСНХ, ВЧК и даже финансировались ими»¹⁴. Возрастание контроля над местными советами со стороны политического центра, а также усиление исполнительных советских органов по отношению к представительным было важным, но не окончательным шагом на пути к подчинению местных учреждений высшей партийно-государственной власти. Решение этой задачи достигалось путём установления надзора партийных органов над советскими.

Можно подумать, что Советы состояли из рабочих и крестьян. Однако в действительности в деятельности Советов и общественных организаций это не везде было так, например по данным СНХ Северной области, к 1 апреля 1918 года были непосредственно вовлечены только 1,84% рабочих.¹⁵. Это значит, что рабочий класс, время от времени голосуя на выборах в Совет, был занят проблемами своей семьи и своего предприятия, а более широкий круг вопросов «пролетарской власти» решали активисты, фактически ушедшие с предприятий на советскую административную работу.

Городские Думы (представительные органы, существовавшие до Советов) тоже некоторое время функционировали, но с учётом некоторых особенностей. 18 ноября СНК предоставил Советам право распускать городские думы. При этом Советы должны были, в зависимости от готовности взять в свои руки хозяйство, сами решать, когда это лучше сделать. Но был и другой мотив распустить думу и управу – их неуступчивость. Так что Советы могли пойти на разгон надоевшего муниципалитета, который справлялся с делами лучше, чем потом Совет. До этого 16 ноября была распущена Петроградская дума. Но 27-28 ноября были проведены перевыборы Думы. Социалисты и кадеты их бойкотировали, так что состав оказался просоветским. Формально Дума просуществовала до весны 1918 года, действуя под контролем Петросовета. Когда распускались районные думы, управы сохранялись, преобразуясь в отделы Советов. Чиновникам предстояло решить, будут ли они работать на Советы (для многих это было единственным способом прокормиться). В основном роспуск дум проходил в январе-апреле 1918 года и к началу широкомасштабной Гражданской войны был практически завершён¹⁶.

В годы Гражданской войны этот процесс лишь начинался, далеко не всегда и не везде принимая законченные формы. Так, например, секретарь Новгородского губкома РКП(б) в своём докладе на губернской партийной конференции в июле 1919 года затруднился вспомнить, «какие указания давал губком советским органам», но отметил, что в основном им проводилось «смещение и назначение людей»¹⁷. Перспективы наметившихся в годы гражданской войны изменений достаточно чётко отразил Николай Осинский (также известен как В.В. Оболенский). В своём выступлении на VIII съезде РКП(б) он заявил, что «у нас усиленным образом развивается покровительство близким людям, протекционизм, а параллельно — злоупотребления, взяточничество»¹⁸ и «конечная тенденция идёт к тому, — отмечал он, выступая на IX съезде партии, — чтобы ввести единоличное управление во всех звеньях советского аппарата. Это означает, что … мы рухнем под тяжестью бюрократии»¹⁹.

В короткий период проведения альтернативных выборов (1918-1920) единогласной поддержки большевиков со стороны рабочих и служащих не наблюдалось. Рабочие слои в целом придерживались социалистических взглядов, но это не означало автоматической поддержки большевиков, зачастую они отдавали предпочтение меньшевикам и левым эсерам. В ряде городов, где меньшевики и эсеры пользовались популярностью, несмотря на все усилия большевиков по противодействию избранию представителей оппозиционных партий, они избирались в советы. Большевики уже с первых избирательных кампаний активно препятствовали избранию в советы представителей оппозиционных левых партий, используя не только силу убеждения, но и административный ресурс²⁰.

Так, в марте — начале апреля 1918 года прошли перевыборы в Ярославский Совет. На 47 меньшевиков и 13 эсеров приходилось 36 большевиков. Образовался «антисоветский» Совет, нелояльный Советской власти. 9 апреля первое заседание нового Совета было разогнано красной гвардией. В городе началась забастовка протеста. Рабочие захватили на станции оружие, но не воспользовались им против большевиков. Лидеры эсеров и меньшевиков были арестованы.18 апреля состоялся суд, который, возмутив подсудимых многочисленными нарушениями процедуры, приговорил их к общественному порицанию, а лидер меньшевиков И. Шлейфер был выслан на год из губернии²¹. Однако разгон неугодного Совета в Ярославле сделал положение большевиков в городе очень шатким. Для того, чтобы победить на следующих выборах, они лишили представительства ярославских железнодорожников. Эти события сказались на настроениях рабочих в преддверии восстания в Ярославле 6 июля 1918 года.

После того, как социалисты (эсеры и меньшевики) 21-25 апреля победили на выборах в Костроме, большевики заявили, что не отдадут власть «контрреволюции», то есть новому большинству Совета. 23 мая социалисты провели массовую демонстрацию под лозунгом «Долой Советскую власть и хлебную монополию!» Произошли столкновения. В ответ было введено чрезвычайное положение, а большевистско-левоэсеровская фракция Совета решила, что он может работать и без депутатов-социалистов, то есть без большинства²². 18 мая Совнарком Калужской советской республики принял решение, в соответствии с которым «граждан, позволяющих себе противоправительственные, хотя бы словесные, выступления, исключать из всех списков и лишить тех возможности занимать должности… во всех правительственных организациях. Или же, смотря по силе выступления и по его контрреволюционному размеру, арестовывать на месте, хотя бы выступление произошло на разрешённом собрании, и хотя бы выступивший гражданин был делегат»²³. Таким образом, исполком исключал оппозиционные выступления на любых собраниях и съездах.

В большинстве случаев оппозиционным партиям запрещали выставлять списки своих кандидатов на выборы. Так, на выборах в 1920 году во многих сибирских городах меньшевикам и эсерам было отказано в выставлении списков кандидатов на выборах в городские советы²⁴. По этой причине в Омске, Томске, Новониколаевске были избраны городские советы, состоявшие исключительно из большевиков²⁵.

Однако там, где оппозиционные левые партии имели сильные организации, а также пользовались поддержкой профсоюзов и рабочих на предприятиях, большевики не решались столь беззастенчиво использовать административный ресурс. Острая борьба на выборах между большевиками и меньшевиками развернулась в Иркутске и Красноярске. Меньшевики пользовались поддержкой ряда профсоюзов в этих городах (союзы печатников, железнодорожников, металлистов). Несмотря на оказываемое давление на рабочих со стороны большевиков, мобилизацию лучших сил на проведение выборов, в Иркутске и Красноярске собрания печатников проголосовали за список меньшевиков (в Иркутске в горсовет было избрано 9 меньшевиков)²⁶²⁷. В целом в 1920 году по РСФСР на уездные и губернские съезды было избрано 59 меньшевиков и 379 левых эсеров (хотя это были доли процентов, большевиков было избрано 21 358 человек)²⁸. Можно также вспомнить Кронштадтское восстание, где на фоне кризиса требовали освободить из заключения представителей всех социалистических партий, а также провести перевыборы Советов и изгнать из них коммунистов²⁹.

Когда большевики окончательно зачищали политическое пространство в 1921—1922 годах, запрещая и репрессируя оппозиционные партии, массовых протестов населения не было зафиксировано, что свидетельствовало о недостаточной зрелости избирателя, неготовности отстаивать идеи свободы и демократии. При этом не следует недооценивать и популярность большевиков у населения, привлекательность их простых и доступных лозунгов у значительной части как городской, так и сельской аудитории. Коммунисты со своей стороны проявили незаурядные волю и желание к удержанию власти. Помимо использования административного ресурса, большевики привлекали лучшие силы агитаторов, популярных партийных и советских работников на выборах. В итоге начиная с 1922 года единственной альтернативой коммунистам на советских выборах стали беспартийные кандидаты³⁰, и к концу 20-х годов среди высших руководящих работников районных, областных и окружных исполкомов Советов подавляющее большинство (от 72 до 81 %) принадлежали к правящей партии³¹.

Отдельно следует охарактеризовать специфику советской избирательной системы. Наиболее специфичной её чертой было введение трудового ценза: избирательным правом обладали только лица, признаваемые властью «трудящимися»³², а остальные отстранялись от участия в выборах. Важной особенностью советских выборов указанного периода являлось проведение избирательных собраний по производственно-территориальному принципу. Также были граждане, лишённые избирательных прав в Советской России, но их число не превышало 5% от взрослого населения страны³³. Хотя были и курьёзы из-за некомпетентности членов избиркомов: избирательных прав лишали «прибывших недавно», а также пожилых людей³⁴. Нередко встречались сведения о причислении к «лишенцам» глухонемых, слепых, инвалидов, «замеченных в самогонокурении, а иногда и просто в пьянстве»³⁵.

Избиратели делились на организованных (рабочие и служащие, члены профсоюзов, красноармейцы) и неорганизованных (кустари, ремесленники, домашние хозяйки, безработные, учащиеся, живущие своим хозяйством, помогающие члены семей)³⁶. Также характерными чертами советских выборов являлись многоступенчатость, открытое голосование за кандидатов на избирательных собраниях, неравенство представительства между различными социальными группами (но о них поговорим отдельно). Необычной для современных избирательных систем являлась и частота проведения выборов. На протяжении 1920-х годов они проводились практически каждый год: в 1920, 1921, 1922, 1923, 1924, 1925, зимой 1926-1927 и зимой 1928-1929 годов.

В первой половине 1920-х годов поведение рабочих и служащих на выборных собраниях было зачастую пассивным, собрания в городские советы проходили при низкой явке избирателей, отсутствии интереса к выступлениям – от 9 до 23 %³⁷. В отдельных городах явка составляла не более 5% избирателей. По данным Д.М. Корчагина, в Приморско-Ахтарске в октябре 1922 года из 18 тысяч избирателей явились 550 человек (3 %), которые избрали 69 депутатов и 26 кандидатов к ним. Аналогичной была ситуация и на станции Славянской Кубано-Черноморской области: в октябре 1923 года из 14 064 избирателей на собрание явились 599 человек (4,3 %)³⁸. Также можно вспомнить осень 1924 года, где на выборы в городские советы в Сибири явились всего 32,5 процента избирателей. В октябре на пленуме ЦК РКП(б) был поставлен вопрос о необходимости считать прошедшие выборы в ряде районов страны, где процент явки избирателей на выборы был ниже 35, недействительными. Выборы отменялись полностью в 12 губерниях и областях СССР, в 27 губерниях – частично (в том числе во всех губерниях Сибири)³⁹. В этом случае число избирателей было сопоставимо с числом лиц, лишённых избирательных прав (в городах оно достигало 5–7 %), и это даёт основание говорить о прямом политическом смысле отстранения от выборов противников большевиков для обеспечения победы. Однако для городов со значительным населением и более высокой явкой этот фактор не являлся существенным.

Одной из причин низкой активности горожан на выборах стала формальная работа горсоветов, отсутствие у них собственных бюджетов и даже исполкомов, то есть городской администрации (примером города без своего исполкома был Екатеринбург (бывший Свердловск), где он появился в 1940 году⁴⁰). От их деятельности не зависело решение насущных городских проблем. На собраниях заслушивались доклады председателей уездных или губернских исполкомов, отчёты о работе исполкомов и советов, выдвигались необходимые кандидаты, заранее утверждённые соответствующим комитетом партии. Впоследствии выяснялось, что «намечали неавторитетных кандидатов»⁴¹.

В качестве причин поддержки «неавторитетных кандидатов» можно назвать и опасения обвинений в контрреволюции, и воздействие административного ресурса. И подобное имело смысл, так как за отказ голосовать за списки кандидатов, заранее утверждённых партийными органами, шли угрозы: избирателей запирали в помещениях, вынуждали голосовать за лояльных власти кандидатов⁴²⁴³. В Твери, например, секретарь ячейки заявил председателю фабзавкома, возмутившемуся слабым списком кандидатов: «ячейка предписала и никаких разговоров быть не может»⁴⁴. Заместитель наркома внутренних дел Болдырев дал ёмкую характеристику выборов первой половины 1920-х годов: «Выборы представляли не действительные выборы, а пустую канцелярскую процедуру “протаскивания” депутатов путём целого ряда ухищрений и нажима со стороны узкой группы правителей, боящихся потерять власть»⁴⁵ (забавно то, что данные слова стали частью речи Иосифа Сталина в 1925 году⁴⁶).

Но всё же главной причиной, по которой многие рабочие, красноармейцы и отчасти служащие активно поддерживали большевиков на выборах, являлось отождествление себя с этой властью. Советскую власть рабочие воспринимали как «свою», тем более что большевики всячески подчёркивали привилегированный статус пролетариата, поэтому нюансы избирательного процесса рабочих мало интересовали, это был своего рода коллективный мандат доверия.

Политика «оживления советов» оказала существенное воздействие на выборный процесс и электоральное поведение организованной по производственным коллективам части населения в городах. Так, например, в 1925 году права городских советов были значительно расширены, и они стали приобретать черты реальных органов самоуправления, следовательно, от их деятельности могло зависеть решение конкретных городских проблем, а также увеличилась явка на выборы. Также система стала чуточку иной – например, в инструкции о перевыборах Советов ЦИК СССР от 16 января 1925 года, в городах было предусмотрено проведение избирательных собраний как по производственным единицам (для членов профсоюзов), так и по территориальным единицам (районам и участкам) — «для граждан, не входящих в предприятия или не организованных в профессиональные союзы, как-то: кустарей, домашних хозяек, извозчиков и т.д.»⁴⁷. Аналогичный порядок проведения выборов по производственным и территориальным единицам устанавливался в избирательной инструкции ВЦИК от 13 октября 1925 года⁴⁸. В дальнейшем в избирательных инструкциях производственно-территориальный порядок выборов детализировался, но его характер оставался неизменным⁴⁹.

Тем не менее, проблемы оставались, так как процедура отзыва депутатов преимущественно реализовывалась в городских советах. По признанию советских работников, «в деревнях избиратели правом отзыва не пользуются»⁵⁰. В качестве исключения назывались лишь несколько регионов. Так, в Вятской губернии в 1928 году было отозвано избирателями 129 депутатов (0,5% от состава сельских советов), в Нижегородской губернии – 92 депутата (0,9%)⁵¹. Плохие отчёты депутатов (краткие, формально и неинтересно сделанные) не рассматривались избирателями как повод для отзыва, поскольку рабочие и крестьяне, кустари и домохозяйки, избранные в Советы, не имели опыта публичных выступлений (в основной массе) и не являлись выдающимися ораторами, из-за чего терялись на собраниях⁵². Также была проблема с образованием депутатов тех лет: в 1925 году в городских советах РСФСР 68,6 процентов депутатов были с начальным образованием, 8,3 – малограмотные, 0,9 – неграмотные⁵³. В сибирских городах дела обстояли ещё хуже: 64,1 процента депутатов имели начальное образование, 18,5 были малограмотные, 2,2 – неграмотные⁵⁴.

Были и резкие критические замечания, которые звучали в адрес местных советских и партийных органов и руководителей. На одном из выборных собраний в Туле рабочие заявляли: «горсовет жмёт хуже, чем при царе, горсовету платят хорошо, он мягко стелет, а рабочему жёстко спать». В Иваново-Вознесенске рабочие отмечали: «исполкомы да горкомы живут хорошо, а рабочий как жил в подвале, так и живёт, дома строят только ответственным работникам»⁵⁵. Под огонь критики попадал даже основатель советского государства. На одном из выборных собраний в Твери рабочие говорили: «Ленину памятников понаставили, а жилища не строите»⁵⁶.

Проблемы с проведением выборных собраний неорганизованной части населения обозначились уже в 1925 году. Население восприняло демократизацию «слишком буквально» и стало демонстрировать высокую активность на собраниях, выдвигать различные требования, создавать инициативные группы и так далее. Выборные собрания «неорганизованного» населения проходили не по запланированному сценарию. Люди не желали слушать огромные многочасовые доклады уполномоченных, депутатов, председателей исполкомов о свершениях советской власти, либо начиная возмущаться и прерывать, либо покидая помещение собрания. Жители городов желали прямого диалога, они активно задавали вопросы представителям власти, присутствовавшим на собраниях, выражали свое мнение, принимали участие в обсуждении.

Какие требования звучали на выборных собраниях непролетарской части населения? Распространённым требованием стало уравнение в правах кустарей с рабочими, предоставление налоговых льгот кустарям и ремесленникам, создание профсоюзов кустарей, улучшение бытовых условий в городах (строительство школ, больниц, прачечных, бань и так далее). В ряде городов звучали и политические требования. В частности, в Весьегонске, Нижнем Новгороде, Угличе распространёнными стали требования независимой организации выборов, неучастие партии большевиков в подготовке выборов и предварительном утверждении списков кандидатов в депутаты⁵⁷. Члены горсовета Весьегонска требовали свободной, демократичной работы горсовета, отмечая в жалобе, что «при настоящем положении нет никакого интереса работать в горсовете, сидим молча на стуле, а если кто пискнет, чтобы задать вопрос или выступить в прениях, того тотчас записывают и начинаются всякие преследования, и в конце концов арест»⁵⁸.

Кроме того, информаторы ВЦИК фиксировали в качестве массового явления отказ от голосования за утверждённый список кандидатов в депутаты. «Повсеместно неорганизованное население не желало голосовать за списки, предпочитая персональное голосование»⁵⁹. На выборных собраниях кустарей и домашних хозяек коммунисты не могли рассчитывать на коллективный мандат доверия. Представители непролетарских слоёв населения настаивали, что депутатами могут быть только местные жители – плательщики налогов. При разборе конфликта, произошедшего на выборах в городе Весьегонске Тверской губернии в 1925 году, инструктор ВЦИК отмечал, что представители неорганизованного населения говорят: «как могут защищать наши интересы члены профсоюзов и пришельцы (присланные члены партии), когда они сами налогов не платят или же имеют льготы»⁶⁰. Доходило даже до такого: члены Весьегонского горсовета от неорганизованной части населения писали в жалобе, направленной в Центризбирком, что накануне проведения выборного собрания арестовали одного из членов горсовета без санкции Президиума горсовета. В назначенное время «явились избиратели в полном составе и требовали у председателя уездного исполкома выпуска из-под ареста члена горсовета. Просьба избирателей не была уважена, поднялся страшный шум, все кричали об освобождении арестованного, но так как в просьбе было отказано, и граждане избиратели все того района оставили зал собрания, отказываясь голосовать за предложенные кандидатуры; была вызвана милиция, которая начала запугивать избирателей»⁶¹. При разборе жалобы выяснилось, что избиратели требовали «свободных выборов» и «советов без коммунистов».

Также можно вспомнить доклад Председателя Всероссийской центральной избирательной комиссии Яна Полуяна об итогах проведения избирательной кампании в 1925/1926 годах: «значительный рост активности неорганизованного избирателя в городах ставит перед партийными, советскими органами и профсоюзами задачу усиления активности производственных рабочих и красноармейцев, в противном случае встаёт опасность захвата чуждым элементом горсоветов»⁶². Особенную остроту эта проблема приобрела в мелких городах, с преимущественно непролетарским населением.

Всё это беспокоило власти, и руководство страны незамедлительно отреагировало на эту ситуацию. На объединённом Пленуме ЦК и ЦКК ВКП(б), проходившем в июле 1926 года, было принято решение о существенном расширении круга лиц, лишённых избирательных прав, потенциально нелояльных к советской власти⁶³. В постановлении указанного Пленума указывалось на необходимость «предохранить советы в деревне и в городе от засорения их эксплуататорскими элементами», исключив из числа избирателей «растущие капиталистические элементы»⁶⁴. С помощью лишения избирательных прав большевикам удалось дискредитировать в глазах односельчан, сослуживцев, соседей, окружающих небольшую по численности, но весьма влиятельную и авторитетную часть зажиточного крестьянства и представителей непролетарских слоёв города⁶⁵. Но с этим также бывали проблемы: к примеру, в выборную кампанию 1926/1927 годов наибольшие сложности у членов избиркомов вызвало отнесение к «лишенцам» категорий крестьян, использовавших наёмный труд, и торговцев. Как отмечал 20 февраля 1927 года в докладе о результатах обследования работ по подготовке перевыборов по Кузнецкому округу ответственный инструктор Сибкрайисполкома И. Хамармер⁶⁶:

В части лишения избирательных прав во всех округах дело обстоит не совсем благополучно. Кузнецкий окризбирком этой частью недостаточно твёрдо руководил, что видно хотя бы из того, что в своём постановлении от 24 января 1927 года окризбирком признаёт, что для неё [комиссии. — примеч. Е.В. Иванова] не ясны отдельные пункты инструкции по части лишения избирательных прав, и это рассылается в районы и райизбирком. Считая, что сам окризбирком не в состоянии хорошо разобраться в инструкции, усыпили свою внимательность к этому вопросу, мол, округ не знает кого лишать, ну, а мы люди маленькие, с нас и не спросится.

Сознательные нарушения при лишении избирательных прав допускались чаще всего в сельской местности: членам избирательных комиссий не хотелось лишать прав наиболее уважаемых, авторитетных односельчан. Впрочем, в городах также сказывался человеческий фактор: у членов городских избирательных комиссий были соседи, сослуживцы, родственники, которых лишать гражданских прав не хотелось⁶⁷.

Также наблюдались прямые манипуляции нормами представительства на выборах. ВЦИК установил различные нормы представительства на выборах для организованного и неорганизованного населения. Рабочие, красноармейцы и служащие избирали депутатов от общей численности, а неорганизованное население – лишь от числа явившихся на выборное собрание⁶⁸⁶⁹⁷⁰. Так, для города Москвы в избирательную кампанию 1926-1927 годов рабочие и красноармейцы избирали одного депутата от 100 человек, служащие – от 600 человек, неорганизованное население – одного депутата от 600 явившихся избирателей⁷¹. Манипуляции с нормами представительства обеспечили промышленному пролетариату и красноармейцам значительный перевес в представительстве в городских советах. Преференции красноармейцев и рабочих были существенны уже в выборную кампанию 1925-1926 годов: на каждую 1000 избирателей было избрано 11 депутатов от красноармейцев и 12 — от рабочих (от неорганизованного населения только 5)⁷². В 1926/27 и 1928/29 годах этот перевес увеличился ещё значительнее, достигая пятикратного превосходства (14 депутатов от рабочих, 12 депутатов от красноармейцев против 3 от неорганизованной части населения)⁷³. В тех случаях, когда перечисленные меры не помогали, власть прибегала к прямым репрессиям – арестам и запугиванию⁷⁴.

И даже в такой системе бывали случаи побед над официальной властью, как например на выборах в городах Сибири. Об этом можно судить по разворачивавшемуся обсуждению кандидатов. От ячеек ВКП(б) не прошли 36,2 процента кандидатов, от профсоюзов — 84,5, от выборных собраний — 85 процентов⁷⁵. Так, в Минусинске кустарь Тузов выступил на выборном собрании с речью о том, что «большинство населения составляют домовладельцы и кустари, и именно их, а не рабочих, надо выдвигать в совет», был поддержан неорганизованным населением и стал депутатом⁷⁶.

Отдельно стоит поговорить о таком органе, как Съезды Советов — верховном органе власти в Советском Союзе⁷⁷, в советских республиках (впервые он возник ещё до Октября 1917 года), в АССР и так далее. Интересны они тем, что, в отличие от парламентов, они работали именно как съезды, то есть всего несколько дней, а также в них была реализована многоступенчатая система. При этом был и орган, который избирал съезд, и который работал между его сессиями — например, в СССР им был Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК), состоявший из двух палат: Союзный Совет и Совет Национальностей⁷⁸. При этом ЦИК тоже работал сессионно, и тут власть от него принадлежала Президиуму ЦИК⁷⁹, который состоял всего из 21 человека⁸⁰.

В 30-е годы выборы изменились: исчезли Съезды, а вместо них ввели условно постоянно действующие представительные органы, которые избирались напрямую – например, Верховный Совет СССР, который также состоял из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей⁸¹ (при этом он работал в основном сессионно, и обычно собирался два раза в год на несколько дней^82838485, а вот постоянная власть была у Президиума Верховного Совета СССР, который де-юре и был главой страны)⁸⁶.

В Конституции СССР законодательно были закреплены равные, альтернативные, прямые выборы. Новым элементом стало создание блока коммунистов и беспартийных. Членов ВКП(б) в стране к 1937 году было не так уж и много – всего 1 453 828 человек, и ещё 527 869 кандидатов в члены партии. Для сравнения – в 1977 уже было 15 365 600 членов и 616 531 кандидатов в члены партии⁸⁸. Заполнять все депутатские места в Советах всех уровней было бы совсем нерационально. Поэтому начиная с первой избирательной кампании 1937 года была предложена идея о выдвижении в каждом избирательном округе одного кандидата как представителя блока коммунистов и беспартийных. Можно предположить, что идея избирательного блока коммунистов и беспартийных была выдвинута с учетом реальностей внутриполитической жизни СССР периода 1936–1938 годов, который получил название «ежовщины».

Значительная часть населения видела, что в большом количестве арестовывались и приговаривались к высшей мере наказания начальники разного уровня, которые являлись коммунистами и занимали руководящие посты. Авторитет ВКП(б) вряд ли сохранялся на прежнем уровне в результате такого массового самоистребления. Блок коммунистов и беспартийных можно рассматривать как советскую разновидность или вариант народного фронта. Выдвижение одной согласованной кандидатуры от «нерушимого блока коммунистов и беспартийных», по мнению многих специалистов, изменило саму сущность избирательного права⁸⁹. Фактически избирателям предлагалось сказать «да» или «нет» тому или иному единственному кандидату, одобрить или не одобрить в лице этого кандидата политику советского государства. Фактически выборы превращались в плебисцит, или референдум.

При этом юридически могло быть больше одного кандидата, но ключевое решение о нежелательности регистрации ряда кандидатов в одном округе было принято на Пленуме ЦК ВКП(б), проходившем 11-12 октября 1937 года или незадолго до него. Оно отразилось в резолюции Пленума: «Отдельное от беспартийных выступление коммунистических организаций со своими кандидатами только оттолкнуло и отделило бы беспартийных от коммунистов, побудило бы их к выставлению конкурирующих кандидатов и разбило голоса, что на руку только врагам трудящихся»⁹⁰. Как на это ответили намного позже, аж в 1981⁹¹:

Это не требование закона (он не ограничивает числа баллотирующихся кандидатов), а сложившаяся традиция.

Отметим, что и в буржуазных государствах от каждой партии в избирательном округе обычно баллотируются не два и не три, а всего лишь один кандидат. Общее количество кандидатов на каждое депутатское место там, как правило, соответствует количеству партий, принимающих участие в выборах. У нас же одна партия – Коммунистическая, и если она выставляет своего кандидата, то тоже одного на место.

При этом были случаи, когда люди хотели выдвинуть больше кандидатур: так, в 1947 году в Катайском районе трудовой коллектив Петропавловской МТС, кроме одобренной обкомом партии кандидатуры, выдвинул кандидатами в депутаты областного Совета по одному избирательному округу ещё двух человек. На общем собрании оказалось, что ни один из них не имеет поддержки большинства избирателей. Пришлось партийному руководству проводить разъяснительную работу с членами трудового коллектива, объясняя особенности процедуры выдвижения советских кандидатов в депутаты⁹². Выдвигать кандидатов возможно было только следующими группами: «коммунистическими партийными организациями, профессиональными союзами, кооперативами, организациями молодежи, культурными обществами»⁹³. Положение не предусматривало самовыдвижения или выдвижения отдельными гражданами, а те кандидаты, которые были, проверялись советской властью, что делало систему весьма ограниченной для людей.

Важным моментом избирательной кампании стало выдвижение кандидатов. Оно имело строго иерархический характер. Сначала шли первые лица государства, затем – руководители республиканского и местного уровня, и только потом – простые граждане. 25 октября 1937 года заведующий отделом руководящих парторганов Георгий Маленков «по поручению ЦК ВКП (б)» разослал в союзные республики, в том числе и в БССР, директиву, в которой говорилось о том, что для выдвижения в Верховный Совет отобраны «тридцать две кандидатуры высшего руководства и известных людей»⁹⁴. Кроме И.В. Сталина и его ближайшего окружения среди выдвиженцев фигурировали Н.К. Крупская, О.Ю. Шмидт, В.П. Чкалов и другие. По СССР прокатилась настоящая волна соревнований по выдвижению кандидатур из руководства страны. Республиканская элита стремилась заполучить в кандидаты влиятельных партийных деятелей, рассчитывая на политические и экономические дивиденды в будущем. В Белорусской ССР была организована широкомасштабная кампания отправки 190 тысяч писем трудящихся И.В. Сталину, В.М. Молотову, Н.И. Ежову и К.Е. Ворошилову с просьбой баллотироваться в Верховный Совет СССР от Белоруссии. Однако желание трудящихся вряд ли играло какую-нибудь весомую роль: выдвижение высокопоставленных кандидатов осуществлялось по решению партийного руководства. В Белорусской ССР таковым оказался нарком обороны К.Е. Ворошилов, который был официально зарегистрирован 10 ноября 1937 года.

Также можно выделить такую особенность, как принцип гендерного представительства, поскольку женщины должны были занимать определённое количество мест. Так, СМИ в 40-х годах сообщали, что в Верховном Совете должно быть не менее 30%⁹⁵, а чуть позже – в 60-70-е годы – около 45­-50% депутатских мест для женщин (при этом наблюдалось почти полное отсутствие женщин на руководящих постах). Свои пропорции существовали для рабочих и колхозников, которые выступали как основа государства, а также для беспартийных (в 40-е годы их количество в составе депутатского корпуса должно было быть не менее 25–30 процентов⁹⁶) и комсомольцев, что должно было подчеркнуть всенародный характер советской власти и отсутствие партийной диктатуры⁹⁷. По факту такая система не была справедливой, так как она искусственно создавала разнообразие, тем самым ограничивая людей в возможностях как выдвижения, так и избрания.

В итоге выборы перестали быть выборами, так как не предоставляли возможности собственно выбора из нескольких кандидатов наилучшего представителя для работы в Советах разного уровня. И даже в такой системе существовали юридические проблемы – например, в Положении о выборах за 1945 год не было следующих важных моментов⁹⁸:

• Требования к кандидатам, претендующим на депутатские мандаты;
• Основания для отказа в регистрации кандидата;
• Правила ведения предвыборной агитации;
• Основания, при наличии которых гражданин не мог быть членом избирательной комиссии;
• Основания признания выборов несостоявшимися или недействительными.

Проблема была также и с избирательными комиссиями, которые были не постоянными, и формировались только на время избирательной кампании⁹⁹ (обычно избирательные комиссии как государственные органы работают на постоянной основе, в том числе и после выборов). Из-за того, что в них работали непрофессионалы (так как если избирательные комиссии работают нечасто, то зачем иметь на постоянной основе профессионалов), возникали самые разные проблемы с составлением списков избирателей¹⁰⁰¹⁰¹. В некоторых случаях плохая работа избирательных комиссий даже могла приводить к отмене результатов выборов¹⁰²:

Кроме того, по 5 избирательным округам выборы признаны недействительными в связи с допущенными нарушениями Положения о выборах. В Архангельской области по избирательным округам 56, 57, 58 был изготовлен один бюллетень. В результате в день выборов за каждого из трёх кандидатов голосовали одновременно избиратели трёх округов, тем самым оказалось невозможно установить итоги выборов по каждому из округов. По избирательному округу 12 Ивановской области кандидатом был зарегистрирован Котов Анатолий Николаевич, а бюллетень был изготовлен на Котова Алексея. По этому бюллетеню и проводилось голосование. В Татарской АССР по избирательному округу 25 в бюллетень вместо тракториста совхоза Каримова был включен тракторист этого же совхоза Горшков.

Реальным же органом власти можно назвать коммунистическую партию, которая формировала основу государства¹⁰³:

Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза. КПСС существует для народа и служит народу.

Вооружённая марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придаёт планомерный научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма. Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР.

Об этом также говорил Михаил Восленский¹⁰⁴:

Центрами принятия решений являются не Советы, столь щедро перечисленные в Конституции СССР, а органы, которые в ней не названы. Это партийные комитеты разных уровней: от ЦК до райкома КПСС. Они и только они принимали все до единого политические решения любого масштаба в СССР.

Определяющая роль партийных инстанций во взаимодействии с Советами была также закреплена в Законе СССР от 20 сентября 1972 года «О статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР». В преамбуле к нему говорилось, что депутат Совета призван «претворять в жизнь избирательную платформу нерушимого блока коммунистов и беспартийных, воплощающую политику Коммунистической партии, интересы народа»¹⁰⁵.

Практически это означало, что партийные органы от руководства Советами переходили к их подмене, хотя формально это считалось недопустимым. Например, Постановление ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся»¹⁰⁶, принятое в 1971 году, осуждало факты подмены или мелочной опеки местных Советов партийными органами. На деле же не только принципиальные, но и текущие вопросы первоначально решались в партийных органах, а уже потом оформлялись, например, как решения Советов. Такое дублирование приводило к тому, что советский аппарат становился как бы ненужным. Даже беспартийные граждане и по сугубо непартийным делам предпочитали обращаться в райкомы и обком КПСС.

Все вопросы, выносимые на сессию, также предварительно обсуждались на партийной группе, которая наравне с постоянными комиссиями вносила свои предложения в проект решения. Об определяющей роли компартии свидетельствует повестка многих сессий областного Совета, где рассматривались вопросы по реализации решений съездов КПСС и Пленумов ЦК КПСС. Помимо этого, многие постановления были совместными, как например постановления партийных органов (КПСС) и государственных органов (Советов, Советов министров и так далее)¹⁰⁷¹⁰⁸. Сама система до Перестройки особо не менялась, и основными изменениями к 1977 году можно назвать снижение возраста для избрания (с 23 лет¹⁰⁹ до 21 года¹¹⁰) и увеличения срока работы Верховного Совета (с 4¹¹¹ до 5¹¹² лет), а также появление постоянного Закона о выборах в Верховный Совет СССР¹¹³, который продолжал существовать вплоть до Перестройки.

Однако были и попытки серьёзных реформ: например, на уровне субъектов при Хрущёве, в 1962 году Советы были разделены на 2 типа: Промышленный и Сельский, но после смещения Хрущёва в 1964 году всё вернулось к прежнему виду¹¹⁴. Эта система интересна тем, что в ней попытались сделать Советы более профессиональными, выделив для каждой группы отдельный Совет, и данная модель схожа с моделью Социалистической Югославии тех лет, где парламент республики, Союзная Скупщина, состоял из пяти палат: Союзное вече (как вече делегатов граждан в общинах и республиках), Хозяйственное вече, Просветительно-культурное вече, Социально-здравоохранительное вече и Организационно-политическое вече (как вече делегатов трудящихся в трудовых содружествах)¹¹⁵.

В феврале 1979 года возникла диссидентская группа «Выборы-79», члены которой намеревались выдвинуть собственных кандидатов на выборы в Верховный Совет СССР. Всего выдвинули двух человек, а именно историка Р.А. Медведева и супругу невозвращенца В.А. Агапова Л.Г. Агапову, но в итоге они не смогли участвовать, так как выдвинувшая их группа не была зарегистрирована официально в исполкоме местного Совета, по причине того, что они не представили устав и список членов-учредителей. Это была первая в истории СССР до Перестройки попытка оппозиции принять участие в выборах¹¹⁶.

Стоит отметить, что данная система не нравилась многим людям: так, подводя итоги выборов, партийные органы многих областей отмечали, что среди надписей на бюллетенях встречаются критические, например¹¹⁷:

— Не удовлетворяет система выборов. Из кого выбирать?

— К чему голосование? Кандидаты в депутаты фактически назначаются сверху.

— Зачем эти выборы, ведь управляет всем КПСС?

— Мы зря тратим время на выборы, так как депутаты местных Советов в высших инстанциях не имеют веса и авторитета.

Также многие простые люди предлагали изменения: например, это делали рабочие­-ветераны завода тяжёлого машиностроения города Иркутска Д. Афиногенов и О. Маргуков¹¹⁸:

Число избираемых депутатов резко сократить, так как из­-за большой численности их сейчас теряется сам смысл Советов. Советы депутатов – орган власти, где принимаются решения на основе обсуждения. Каждый избираемый депутат должен иметь возможность участвовать в обсуждении дел и высказываться. Сейчас из­-за многочисленности депутатов этого нет, почему и получается, что большинство депутатов ездит на сессии поприсутствовать и рассматривает свои поездки как экскурсионные. В данное время Советы не имеют должного веса и авторитета, так как их подменяют ЦК обкомов и райкомов партии. Из-­за этого большая часть депутатов местных Советов да и республиканских – инертна. Партийное влияние в Советах должно осуществляться через партфракции, а не через комитеты партии.

Также были предложения изменения системы¹¹⁹:

В организации и проведении выборов наблюдается некоторая формальность, так как по избирательному округу выдвигается, как правило, один кандидат в депутаты. Слово выборы означает, что из многих лучших надо выбрать одного, из лучших – лучшего, а кого выбирать, если имеется один кандидат. В период выдвижения кандидатов нет обсуждения его деловых качеств. Об отрицательных сторонах умалчивается. То же самое можно сказать о материалах, помещённых в газете. Интереснее будут проходить выборы, если по каждому избирательному округу будет выдвигаться не меньше двух кандидатов в депутаты. Вот поэтому я предлагаю записать это в статье 99.

Поговорим отдельно о местных Советах, которые имели в виду своих небольших масштабов и численности людей на территории отличия: в частности, тут работники могли влиять на то, кто будет кандидатом в местный Совет, но не всегда, так как власти всё же сохраняли контроль над тем, кого выставить. Проблемой именно местных Советов можно назвать проблему с кадрами, которая была связана с огромным числом депутатов: к примеру, в Челябинской области было аж около 18000 депутатов, и, естественно, нельзя было найти достаточного количества Героев Социалистического труда или представителей власти. Советская система постоянно испытывала кадровый голод¹²⁰. Похожая проблема была и в других сферах власти: судя по письмам, в некоторых отдалённых районах могли складываться почти авторитарные режимы, когда председатель колхоза договаривался с милицией и вышестоящими органами и начинал чествовать себя полноправным хозяином¹²¹:

Если придёт колхозник к председателю поговорить о своих делах, то председатель изобьёт его и посадит на 15 суток, кроме того, он имеет мелкокалиберную винтовку и, как только пьян, стреляет в любого; Мы жаловались и в районное управление, и в райком, но до области наши письма вообще не доходят, их ещё на почте не пропускают. Когда обратились с жалобой к председателю райсельхозуправления, он ответил, что поставить на место Аношкина некому.

Также, несмотря на увеличение полномочий именно местных Советов и улучшений в их работе¹²², низовые структуры Советов формально не обладали широкими полномочиями¹²³, и, не имея собственных средств, вынуждены были обращаться за помощью к вышестоящим государственным органам, министерствам и ведомствам¹²⁴. Но многое изменилось во времена Перестройки: в частности, помимо постоянных Советов, появились также так называемые Съезды народных депутатов (статья 108), которые избирались народом, работали некоторое время (один раз в год, согласно статье 110¹²⁵) в виде съездов (так, первый съезд работал всего 16 дней¹²⁶), но они имели отличия от Съездов Советов: в частности, они избирались на уже определённый срок, а именно на 5 лет (статья 90), а также напрямую людьми (статья 95).

Верховный Совет оставался, но он избирался Съездом народных депутатов (статья 111), и работал сессионно (статья 112). Съезд народных депутатов СССР ежегодно обновлял 1/5 часть состава Совета Союза и Совета Национальностей (статья 111). Глава же СССР определился как таковой в статьях 120-121, где была указана должность Председателя Верховного Совета СССР (до этого нигде про главу не было прописано, и председатель был формальным главой страны в коллегиальном органе), у которого также есть свои полномочия, в отличие от Швейцарии, где Федеральный президент всего лишь председатель коллегиального органа и не имеет особых полномочий.

Стоит отметить, что такая должность в Конституции существовала недолго, и в 1990 году появилась должность Президента СССР, который стал уже официально единоличным главой страны с широкими полномочиями¹²⁷. Также определились полномочия как Союзного уровня, так и Верховного Совета СССР (ранее такого не делали, а указывали, что полномочия Верховного Совета — это полномочия на уровне Союза¹²⁸¹²⁹). Выборы народных депутатов СССР 1989 года многие называют первыми в истории СССР свободными выборами, хотя ввиду особенности выборов тех лет их можно назвать лишь частично свободными¹³⁰¹³¹, что также видно и по системе избрания (статья 109)¹³²:

• 750 депутатов — от территориальных избирательных округов с равной численностью избирателей;
• 750 депутатов — от национально-территориальных избирательных округов по нормам: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждой автономной области и один депутат от каждого автономного округа;
• 750 депутатов — от общесоюзных общественных организаций по нормам, установленным Законом о выборах народных депутатов СССР (из них 100 мест у КПСС и 75 у ВЛКСМ¹³³).

В итоге из 2250 человек было избрано 2249, из них 1957 (87%) членов и кандидатов в члены КПСС и 292 (13%) беспартийных¹³⁴. Однако в число депутатов вошли и представители демократически настроенных кругов общества, которые получили возможность использовать Съезд как трибуну для выражения собственных взглядов. Наиболее либеральные из этих депутатов составили демократически оппозиционную межрегиональную депутатскую группу. Численность ядра этой группы составляла около 250 человек.

Союзный депутатский корпус дал дорогу в жизнь новой генерации политиков в России и странах СНГ и Балтии. Среди политиков депутатского корпуса были Борис Ельцин, Андрей Сахаров, Анатолий Собчак, Юрий Карякин, Юрий Рыжов, Юрий Болдырев, Галина Старовойтова, Алексей Казанник, Евдокия Гаер, Юрий Афанасьев и многие другие. В числе первых народных депутатов СССР – будущие главы государств стран СНГ Аскар Акаев, Ислам Каримов, Пётр Лучинский, Нурсултан Назарбаев, Сапармурат Ниязов. Сами Советы претерпевали изменения: например, в марте 1990 года III съезд народных депутатов СССР высказался за повышение роли Советов как фундамента самоуправления народа. Под лозунгом «Вся власть Советам!» 9 апреля 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»¹³⁵. Согласно ему система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии; появились гарантии, чёткие полномочия, разграничения. Однако этим Законом местные Советы ещё не были выведены из системы органов государственной власти. В нём, скорее всего, отражалась распространённая в советском обществе теория, согласно которой Советы воплощали два начала: органов государственной власти и местного (народного) самоуправления¹³⁶.

Советы остались существовать некоторое время и после распада СССР – в частности, в России, но после конфликта между Верховным Советом и Президентом в 1993 году, а также принятия новой Конституции, Советы как органы власти исчезли вовсе, в основном сохранившись в виде названия верхней палаты Федерального Собрания (Совет Федерации), парламентов субъектов РФ (например Государственный Совет есть в Республиках Адыгея, Крым, Татарстан, Коми, Чувашия, Хакасия) и в представительных органах на муниципальном уровне.

Принципы Советов

1. Отрицание идеи разделения ветвей власти, то есть Советы обладали исполнительной и законодательной властью: «Коммуна должна была быть не парламентским учреждением, а работающим, в одно и то же время законодательствующим и исполняющим законы»¹³⁷.

Стоит отметить, что данный принцип имел некоторые послабления с 1936 года – в частности, Верховный Совет СССР и Верховные Советы ССР объявлялись единственными законодательными органами¹³⁸¹³⁹.

Социал-демократы выступают против принципа соединения властей, поскольку как раз их разделение призвано создать надёжный механизм контроля за действиями публичной власти, исключить или существенно ограничить возможность произвола должностных лиц. В правовом государстве именно разделение властей, система «сдержек и противовесов» являются теми организационными условиями, которые исключают монополизацию власти каким-либо лицом, государственным органом или группой людей и обеспечивают соответствие публичной власти требованиям права и законности¹⁴⁰. По этому вопросу высказывался ещё Монтескьё¹⁴¹:

Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их.

О режимах, где ветви власти соединены¹⁴²:

Подумайте, в каком положении находится гражданин такой республики. Каждое ведомство обладает там как исполнитель законов всею полнотой власти, которую предоставило себе как законодатель. Оно может разрушить государство своей волей, облечённой в форму общеобязательных законов; обладая, кроме того, судебной властью, оно имеет возможность погубить каждого гражданина своей волей, облечённой в форму единичного приговора.

И что нужно, чтобы этого избежать¹⁴³:

Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга. Возможен такой государственный строй, при котором никого не будут понуждать делать то, к чему его не обязывает закон, и не делать того, что закон ему дозволяет.

Таким образом, политическая свобода возможна только в правовом государстве, где власть разделена на законодательную, исполнительную и судебную.

Также есть вопросы к эффективности системы с соединением властей, ведь если дать органам столь широкие компетенции, это приведёт к высокой интенсивности работы и отсутствии времени на изучение решаемой проблемы, что сделает качество работы Советов как институтов невысоким. Можно, конечно, сказать, что проблема решается тем, что часть подобной власти между Сессиями будет у постоянно работающего Президиума, но он состоит из небольшого числа людей (например, 39 человек¹⁴⁴ в 1977 году), что поднимает вопрос о том, легитимно ли это вообще, учитывая тот факт, что в СССР главами государств считались люди, кто ими даже по факту председательствования в Президиуме не был, о чём скажем далее.

Франция одной из первых закрепила принцип разделения властей в Декларации прав человека и гражданина 1789 года: «Общество, где не обеспечена гарантия прав и нет разделения властей, не имеет конституции»¹⁴⁵.

Если обратиться к проблеме разделения властей, то для России она до сих пор актуальна. Хотя в 10 статье Конституции прописано разделение властей, но по факту оно «у нас фиктивно, и это даже не скрывается. Исполнительная власть полностью контролирует законодательную и судебную ветви, а в стратегически значимых параметрах и власть четвёртую, то есть СМИ. Законодатели в этой властной конструкции играют роль инстанции, легитимирующей решения исполнительной власти, придающей им формальную юридическую силу (как это было сначала в царской России, а затем и в СССР). Подавляющее количество законов, принимаемых парламентом, пишутся в Правительстве и Администрации Президента России. И хотя по ряду моментов законодатель может оказывать временное и ограниченное сопротивление давлению администрации и правительства, но в главном решения принимаются, конечно же, не в парламенте. Если человек что-то контролирует, он и нормы создает такие, чтобы объём контроля (а значит, и влияния) был как можно больше, и чтобы всё это контролировать было как можно удобнее, желательно не во вред себе. Тем самым целые категории аппаратов фактически очерчивают зону своего кормления, прописывая одновременно и соответствующие бизнес-планы по изъятию излишков у контролируемой части населения¹⁴⁶».

Но при этом стоит признать, что одна из ветвей в любом случае будет доминировать – либо исполнительная, как в США, либо законодательная, как в ФРГ или Швейцарии (есть, конечно, смешанные случаи вроде Франции, но там есть проблема взаимодействия между ветвями власти). Мы выступаем за доминирование законодательной власти, так как именно парламентская власть отражает интересы народа в большей мере, чем назначаемые, а не выборные чиновники. Парламент в большей степени отражает интересы масс, чем Президент, что мы подчёркивали в статье про политические системы.

2. Советы были частью централизованной системы управления (так называемый «демократический централизм»). Примером можно считать Инструкцию СНК от 24 декабря 1917 года, в которой «Советы рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов … всегда действуют сообразно декретам и постановлениям как Центральной Советской власти, так и тех более крупных объединений (уездных, губернских и областных Советов), в состав которых они входят»¹⁴⁷. Это может хорошо работать в унитарной стране или при кризисе, но в федералистской системе такой метод в мирное время неэффективен и скорее приведёт к зависимости всех органов власти от центральных.

3. Характерная черта системы Советов – императивный мандат (согласно которому депутат должен был отчитываться перед избирателями, а сами избиратели могли в теории поменять депутата, если он не выполнял их волю)¹⁴⁸. Данную особенность мы уже разбирали в статье про императивный мандат (где мы описали причины неэффективной его работы в СССР), и в целом мы выступаем за смешанный вариант, в котором сочетаются императивный и свободный мандаты.

4. Депутатство не считалось работой как таковой (поскольку депутаты были непосредственно заняты на производстве, то есть исполняли общественные и государственные обязанности наряду со своей производственной деятельностью). В целом социал-демократы считают, что в перспективе возможно реализовать милиционность парламента, как это реализовано в Швейцарии, но для её успешной реализации требуется как минимум отлаженная до очень высокого уровня система демократических институтов. Если реализовать милиционность без этой подготовки, она приведёт к тому, что у депутатов не будет времени или интереса для качественного управления, и они превратятся лишь в инструмент, управляемый частью политиков, желающих подмять под себя такую систему.

5. Принцип «общественной организации». Советы формировались различного рода общественными группами. Так, право выдвижения кандидатов в депутаты согласно статье 100 Конституции 1977 года принадлежало «организациям Коммунистической партии Советского Союза, профессиональных союзов, Всесоюзного Ленинского Коммунистического Союза Молодежи, кооперативным и другим общественным организациям, трудовым коллективам, а также собраниям военнослужащих по воинским частям»¹⁴⁹.

В СССР с этим была проблема: как было отмечено, в СССР выдвигали всего 1 кандидата и если обратиться к советским бюллетеням¹⁵⁰, то можно увидеть, что условно 1 кандидата выдвинули от завода или заводов, но при этом часто разные группы вроде отделений ВЛКСМ, общественных организаций, воинских частей не выдвигали альтернативных кандидатов; при этом были случаи, что различные общественные организации (например, воинский гарнизон, театр и местный отдел ВЛКСМ) выдвигали 1 общего кандидата.

Здесь возникает интересный вопрос: если на муниципальном уровне логично, когда избирают известных работников города и села, то как формировались депутаты на высокий уровень вроде Верховного Совета СССР?

Процедура была следующей¹⁵¹:

• Общее собрание трудящихся на предприятии, то есть на каждом предприятии проходило собрание, где выдвигались кандидаты;
• Далее, выбранные кандидаты от предприятий рассматривались на районном или городском предвыборном совещании;
• Оставшиеся кандидаты шли на окружное предвыборное совещание, где партийно-государственные органы выбирали уже 1 кандидата.

В подобной системе вроде бы присутствуют выборы, так как тут идёт сортировка кандидатов по ступеням, но возникают следующие вопросы:

• Сложность определения «достойного» человека, ведь понятие «достойный» — очень разнообразное: в частности, на это могут влиять различного рода рекорды, стаж, уровень образования, степень лояльности и так далее;
• Сложность в выборе кандидата на уровне выше предприятия, так как сам кандидат может быть неизвестен, а агитацию по закону он не вёл.

При этом самовыдвижение или выдвижение отдельными гражданами отсутствует, что не добавляет демократичности, так как люди ограничены лишь своими организациями, в то время как в других странах самовыдвижение и выдвижение отдельными гражданами есть (в частности, в ФРГ и в РФ, несмотря на все недостатки нашей системы). Есть вопросы к качеству кандидата: «Были случаи, когда на собраниях выявлялось, что отдельные из рекомендованных товарищей при повседневном общении в коллективе допускали грубость, проявляли высокомерие, зазнайство»¹⁵². Был случай, когда один кандидат был отклонён, поскольку его отец в 1943 году был старостой¹⁵³. Действенным оружием в этом плане был также компромат: в 1969 году 85 кандидатов были сняты в связи с компрометирующими материалами, а всего было отклонено 1013 человек¹⁵⁴. Подобные формулировки не выглядят достаточно демократичными, так как тут оценивается не профессионализм, а какие-то обычные качества для человека или родственные связи.

6. Малый срок работы. В СССР Советы работали небольшое количество времени, в отличии от парламента, который работает сессиями. Сначала были съезды, и они были кратковременными, причём на всех уровнях, и проходили, как правило, 2-4 дня (например, Второй Всероссийский съезд Советов работал всего три дня)¹⁵⁵. Собственно, в отношении съездов Советов была воспринята практика проведения партийных форумов в виде конференций и съездов, сама природа которых не предполагала долговременности, так как делегаты имели постоянный вид деятельности на той территории, от которой они избирались на съезды, и должны были к ней возвращаться. Это обстоятельство было своеобразно объяснено большевиками. Так, Яков Свердлов указывал на то, что «затягивать съезд нельзя, ибо лучших работников мы оторвали от дела — они необходимы на местах»¹⁵⁶.

Такая кратковременность проведения съездов Советов была на руку большевикам, и они её активно лоббировали. Дело в том, что партия большевиков, взявшая власть в свои руки, в предшествовавшие годы путём длительных дискуссий смогла сформировать довольно чёткую, основанную на марксизме, программу своих действий, направленных на построение социалистического государства, и лидеры большевиков (Ленин, Троцкий, Сталин и другие) не нуждались в дополнительных теоретических обсуждениях стратегического характера своей деятельности — они делали акцент на практику революционных преобразований. А поскольку один из программных принципов заключался в «народовластии трудящихся», вместо «буржуазной демократии», то проводить в жизнь программные установки можно было только через формальные структуры публичной власти, то есть, через Советы и их съезды, причём последние имели большее значение, поскольку именно на съездах Советов принимались основополагающие решения (включая конституционные акты).

И с этой точки зрения кратковременность съездов Советов предполагала заблаговременную подготовку проектов резолюций, постановлений, обращений и других съездовских актов, и этим занимался управленческий партийно-советский аппарат, вкладывая в документы нужное содержание. Такие проекты делегаты съездов Советов, будучи в основной своей массе простыми, недостаточно грамотными, но идейно верными товарищами, как правило, подробно не обсуждали, как ввиду нехватки времени, так и ввиду неспособности должным образом осмыслить их значение, основываясь на доверии партийным и исполкомовским работникам.

После отмены Съездов Советы стали работать чуть дольше, приблизительно месяц, но также сессионно, то есть собирались 2 раза в год на месяц. Основные решения принимали в основном съезды КПСС, в то время как Советы просто повторяли их волю.

7. Коллегиальность управления. В СССР юридически долгое время не было предусмотрено единоличное управление, и помимо Президиума Верховного Совета СССР, о котором говорилось ранее, существовал ещё и Совет Министров, который с 1979 года был коллегиальным, а главой его был Президиум Совета Министров (в свою очередь имевший руководящую должность в виде Председателя Совета Министров СССР). В СССР фактически же элемент коллективного главы государства не соблюдался вовсе, и на практике один человек оказывал влияние на проводимую политику значительно больше, чем остальные (Ленин, Сталин, Хрущёв, Брежнев, Андропов, Черненко, Горбачёв). Отметим также что эти люди зачастую могли некоторое время вообще не занимать особо важные должности: так, Сталин приобрёл важную государственную должность лишь 6 мая 1941 года, когда был назначен председателем СНК СССР¹⁵⁷, и до этого не занимал формально главенствующих должностей в органах власти (он был членом ЦИК СССР в 1922–38, членом СТО при СНК СССР в 1930–37)¹⁵⁸, при этом он был всё же главой правительства (в котором также была предусмотрена коллегиальность в обсуждениях и принятии решений), но никак не страны.

Единоличный глава именно государства появился в 1990 году в виде Президента СССР, которым был только Михаил Сергеевич Горбачёв¹⁵⁹. Помимо этих, существовали ещё принципы, наличествовавшие первоначально, но исчезнувшие в 1936 году (они существовали ещё до большевизации Советов):

1. Принцип многоступенчатого формирования. Данный принцип существовал как до захвата большевиками власти, так и в СССР (до 1936 года). Согласно Конституции СССР 1924 года, Съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик (это верховный орган власти в СССР тех лет) составлялся из «представителей городских Советов и Советов городских поселений по расчёту 1 депутат на 25000 избирателей и представителей губернских съездов Советов – по расчёту 1 депутат на 125000 жителей. Делегаты на съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик избирались на губернских съездах Советов (уездные и городские советы делегировали участников на губернский съезд¹⁶⁰). В тех республиках, где нет губернских объединений, делегаты избираются непосредственно на съезде Советов данной республики»¹⁶¹.

Сразу отметим, что косвенные выборы – это не то же самое, что многоступенчатые выборы. Косвенные выборы предполагают, что члены коллегиального органа власти или единоличный глава органа избираются выборщиками – лицами, специально избранными для осуществления выборов в соответствующий орган власти. После выполнения своих обязанностей, то есть единичного голосования, выборный орган упраздняется. Обычно выборный орган отражает мнение большинства его избирателей. Примером этого можно назвать выборы в США, где так избирается Президент. Ступенчатые выборы по своей идее схожи с косвенными выборами. Отличительной чертой является отсутствие упразднения выборного органа после голосования. Ступенчатые выборы предполагают формирование путём голосования избирателей одного представительного органа власти, который затем избирает более высокий по уровню орган власти. Примером ступенчатых выборов могут послужить выборы во Всекитайское Собрание Народных Представителей (ВСНП). Граждане посредством прямых выборов избирают сельские и поселковые собрания народных представителей, которые в свою очередь из числа своих депутатов избирают городские и районные представительства. Городские и районные собрания избирают депутатов провинциальных собраний, собраний автономных округов и автономных районов, которые уже из своего состава выбирают депутатов ВСНП¹⁶².

Данная система не была придумана коммунистами, а была реализована ещё при выборах в Государственную Думу Российской Империи. Выборы до революции были тоже непрямыми, или многоступенчатыми, для разных курий предусматривалось различное количество этапов (от двух до четырёх). Для уездных землевладельцев и городских избирателей особых городов предусматривалось 2 этапа, для уполномоченных от волостей — 3 этапа, для уполномоченных от рабочих — 4 этапа. Данная система непрямых выборов также была позаимствована из предшествующих актов о земском и городском самоуправлении 1864, 1890 и 1892 годов. Первоначально обладатели избирательных цензов по куриям избирали выборщиков, на втором этапе выборщики, то есть участники губернского избирательного собрания, совместно избирали депутатов Государственной Думы¹⁶³. Подобное противоречило программе РСДРП, принятой в 1903 году, в которой продвигалось следующее:

Всеобщее, равное и прямое избирательное право при выборах, как в законодательное собрание, так и во все местные органы самоуправления для всех граждан и гражданок, достигших 20 лет…¹⁶⁴

Плюс такой системы заключался в том, что депутатов можно было отозвать на низовом уровне. Минусов было больше:

• Меньшая демократичность по сравнению с прямыми выборами, так как кандидатов на верхние уровни избиратели не выбирают;
• Утяжеление нагрузки на депутата, так как он ответственен за несколько уровней власти;
• Низкое качество демократии, поскольку муниципальные выборы славятся низким процентом явки участников, из-за чего легитимность подобного для формирования дальнейших органов ставится под вопрос;
• Не факт, что ваш депутат попадёт на те или иные уровни власти, что снизит возможность для влияния.

2. Принцип трудового представительства. Данный принцип основан на том, что округа формируются по трудовому принципу в виде производственных избирательных округов. Производственный избирательный округ — образованная в соответствии с законом избирательная единица, группирующая избирателей по месту работы или учёбы. Это единица избрания, то есть от него непосредственно электоратом избираются лица в представительные органы и на отдельные должности. Такие избирательные округа существуют только в Китае. Аналогичная практика была характерна для ряда бывших социалистических стран (СССР до 1936 года, Югославия, Польша)¹⁶⁵. Суть таких округов в том, что если обычный округ объединял жителей этого самого округа, то производственный округ объединял тех же рабочих вокруг места работы – например, завода.

Подобная система имеет преимущество в том плане, что трудящиеся могут быть представлены в органах власти, плюс имеется большая вероятность, что будет больше самых разных экспертов в тех или иных вопросах, но есть ряд недостатков.

Во-первых, группы, которые не могут быть представлены, банально лишаются части избирательных прав: безработные (не путать с тунеядцами, безработные – это часть экономически активного населения, которое не имеет работы, но ищет её¹⁶⁶), индивидуальные предприниматели, священники, частники, пенсионеры, студенты и так далее. Позже, в середине 1920-х годов, некоторые непредставленные группы получили право избираться, но из-за схем власти на выборах и давлении на избирателей (что мы рассмотрели ранее) система работала лишь в теории.

Во-вторых, нереализуема модель пропорционального избрания, а о плюсах пропорциональной системы мы писали в статье про избирательные системы. Интересно то, что в целом система Советов в 1917 году отличалась значительным хаосом: кроме Советов рабочих и солдатских депутатов и Советов крестьянских депутатов на местах могли также существовать следующие Советы¹⁶⁷:

• Советы военных депутатов;
• Советы матросских и офицерских депутатов;
• Советы безземельных крестьян;
• Советы казачьих депутатов;
• Советы студенческих депутатов;
• Советы рабочих старост;
• Советы депутатов трудовой интеллигенции и так далее.

По данным исследователя Б.И. Колоницкого, в Прибалтике организовывались «Советы пасторских депутатов»¹⁶⁸.

В-третьих, неравномерность голосов. Данная особенность сохранялась аж до 1936 года. Рассмотрим суть на примере Конституции 1918 года (которая де-факто существовала до 1936 года, вторая же Конституция 1925 года по сути повторяла первую). В соответствии с ней Всероссийский съезд Советов составлялся из представителей городских Советов по расчёту 1 депутат на 25 тысяч избирателей и представителей губернских съездов Советов по расчёту 1 депутат на 125 тысяч жителей. На Губернские съезды, по Конституции, должны делегироваться представители городских Советов и волостных съездов, из расчёта 1 депутат на 10 тысяч жителей, а от городов — по одному депутату на каждые 2 тысячи избирателей, «но не свыше 300 депутатов на всю губернию (округ)». Уездные (районные) съезды формировались «из представителей сельских Советов, по расчёту 1 депутат на 1 тысячу жителей, но не свыше 300 депутатов на весь уезд (район)». Волостные съезды составлялись «из представителей всех сельских Советов волости, по расчёту 1 депутат на каждые 10 членов Совета»¹⁶⁹.

Подобная система приводила к тому, что одна группа (городские, которые поддерживали большевиков) доминировала над другой (сельскими, которые поддерживали эсеров), что в целом противоречило принципам демократии, так как первое место в представительном органе должно быть везде приблизительно равно определённому числу населения (исключениями являются, например, зарезервированные места для малых народов). Подобного мнения придерживался и эсер Константин Обручев, по мнению которого такая система была создана специально в интересах правящей партии большевиков, так как деревенские избиратели имели меньше склонности к большевизму, чем городские избиратели¹⁷⁰.

Стоит отметить, что подобная система также была и до большевиков, и имела ещё и весьма хаотичный характер: в Роминской волости избиралось по 3-10 депутатов от селения, в Подбужской — 3 депутата от 1000 избирателей, в Будской — 1 от 200, в Яровщинской — по 5 от селения, Пупповской — по 1 депутату от 10 дворов¹⁷¹; как видно, не были унифицированы не только нормы представительства, но даже единицы измерения — в одних случаях это был двор, в других определённое количество жителей, в третьих — деревни в целом.

Четвёртый недостаток – открытое голосование. В Конституции РСФСР 1918 года порядок голосования не определялся, и это подразумевало, что он мог быть как тайным, так и открытым. Схожее положение о самостоятельности выбора избирательными комиссиями тайного или открытого способа голосования содержалось и в Декрете ВЦИК «Инструкция о перевыборах городских и сельских советов и о созыве волостных (районных), уездных (окружных) и губернских (областных) съездов советов» 1924 года¹⁷².

Обследование выборов, проведённое инструкторами ВЦИК в 1924 году, выявило, что из 46 обследуемых волостей только в одной из них – в Тамбовской губернии – использовалось тайное голосование, во всех остальных случаях на собраниях использовалось открытое голосование. В случае проведения тайного голосования не избрали кандидатов, предварительно утверждённых партийной ячейкой, и итоги выборов оказались неожиданными для вышестоящих органов власти¹⁷³. Конституция СССР 1924 года отошла от закрепления выбора между тайным и открытым голосованием, и более того — не содержала норм, регулирующих избирательное право граждан.

Безальтернативное правовое закрепление открытого голосования произошло в статье 41 Декрета ВЦИК «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских советов и о созыве съездов советов» 1925 года¹⁷⁴. Советские правоведы оценивали применение открытого способа следующим образом: «в отличие от буржуазного государства, в пролетарском государстве избирателям опасаться нечего»¹⁷⁵, а также отмечали ограниченность ресурсов у власти на проведение подобного голосования: «…неграмотность подавляющего большинства населения страны и отсутствие элементарных технических средств для организации выборов (бумаги, типографских материалов)»¹⁷⁶. Однако, по нашему мнению, открытое голосование в Советском государстве использовалось как эффективный способ воздействия на волеизъявление людей с целью полного контроля их выбора, а также выявления оппозиционных настроений и их дальнейшего подавления, что мы упоминали выше.

В 1936 году голосование стало уже именно тайным. Интересным также представляется восприятие политическими деятелями закрепления принципа тайного голосования в советском законодательстве. Вячеслав Молотов в своём докладе «Об изменениях в Советской Конституции» на VII Съезде Советов 6 февраля 1935 года отмечал, что «сам факт перехода от открытых к закрытым выборам ярко подчёркивает рост пролетарского демократизма в Советском Союзе и стремление советской власти поставить работу своих органов под усиленный контроль рабочих и крестьян»¹⁷⁷.

Итог

Какой можно сделать в целом итог из вышенаписанного? Советы – это попытка пересмотреть систему представительной власти в альтернативном парламентской модели ключе, однако исторические и институциональные проблемы привели в итоге к тому, что Советы не просто стали частью государственно-партийного аппарата, а в итоге и вовсе исчезли, став частью истории. Можно ли исправить данную систему таким образом, чтобы она работала? Теоретически возможно, но для этого нужно следующее:

1. Обеспечить разделение властей;
2. Если государство федеративное, то убрать демократический централизм;
3. Обеспечить поэтапный переход к милиционной системе;
4. Ввести смешанный мандат;
5. Кандидатов должны выдвигать партии и движения, инициативные группы, да и просто каждый желающий;
6. Обеспечить адекватный срок работы;
7. Обеспечить отдельность и относительную независимость коллективного главы государства, региона, муниципалитета;
8. Не использовать архаичные части устройства 1918-1936 годов вроде многоступенчатого системы формирования и открытого голосования.

Эти проблемы решены в модели, которая предлагается нами. Она может совершенствоваться за счёт постепенного перехода на милиционный принцип, или, например, за счёт введения системы профессиональных советов. Система же Советов, существовавшая как в России времён Февральской революции, так и во времена советской власти, не может быть ориентиром для развития представительной демократии.

Источники

1. А.В. Барихин. Большая юридическая энциклопедия. — 960 с. — М: Книжный мир, 2010. — с. 780.
2. В.В. Александров, В.В. Амвросов, Е.А. Ануфриев и др. Научный коммунизм — 381 с. — М: Политиздат, 1980. — с. 303.
3. Soviet // Encyclopedia Britannica (www.britannica.com). [Электронный ресурс]. URL: https://www.britannica.com/topic/soviet-government-unit (Дата обращения: 24.06.2021).
4. К.Е. Балдин, А.М. Семененко. Иваново-Вознесенск. Из прошлого в будущее. — 248 с. — Иваново: Епишева О.В., 2011. – с. 57-62.
5. Милован Джилас. Лицо тоталитаризма — 544 с. — М.: Изд-во «Новости», 1992. — с. 239.
6. Т.П. Коржихина. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 — декабрь 1991 гг. — 418 с. — М: РГГУ, 1994. — с. 52.
7. Российский государственный архив экономики (РГАЭ). Ф. 1562. Оп. 1. Д. 16. Л. 22.
8. РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 1. Д. 16. Л 27.
9. РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 1. Д. 16. Л 87.
10. Е.П. Малышева. Советский опыт администрирования // Административные реформы в России: история и современность / под общ. ред. Р.Н. Байгузина. — 644 с. — М: РОССПЭН, 2006. — с. 427-430.
11. Декреты Советской власти. Т. 1: 25 октября 1917 г. — 16 марта 1918 г. / [подгот. к печати д-р ист. наук проф. С. Н. Валк и др.]. — 626 с. — М: Госполитиздат , 1957. — с. 51.
12. Центральный государственный архив Московской области (ЦГАМО). Ф. 2446. Оп. 1. Д. 49. Л. 11-16.
13. Валерий Александрович Шишкин. //Санкт-Петербургский Институт истории РАН (www.spbiiran.nw.ru). [Электронный ресурс]. URL: http://www.spbiiran.nw.ru/2_shishkin_v_a/ ((Дата обращения: 25.08.2021).
14. В.А. Шишкин. Власть. Политика. Экономика Послереволюционная Россия 1917-1928 гг. — 399 с. — СПб: Дмитрий Буланин, 1997. — с. 20.
15. А.В. Гоголевский. Революция и психология. Политические настроения рабочих Петрограда в условиях большевистской монополии на власть. 1918-1920. — 219 с. — СПб: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2005. — с. 42.
16. А.М. Андреев. Местные Советы и органы буржуазной власти (1917 г.). — 334 с. — М: Наука, 1983. — с. 280-282.
17. Т.М. Вероника, И.Р. Искра, С.А. Коварская, С.Д. Трифонов, А.Н. Чистиков. Новгородская земля в эпоху социальных потрясений. 1918-1930 гг.: сб. док-тов: в 2 кн. Кн. 1. — 340 с. — СПб: Нестор-История, 2006. — с. 202-203.
18. Восьмой съезд РКП(б). 18-23 марта 1919 г. / под ред. Ем. Ярославского. — 560 с. — М: Партийное издательство, 1933. — с. 189-190.
19. Девятый съезд РКП(б). март-апрель 1920 г. / под ред. Н..Л. Мещерякова. — 612 с. — М: Партийное издательство, 1934. — с. 133.
20. В.И. Шишкин. Революционные комитеты Сибири в годы Гражданской войны (август 1919 — март 1921 гг.). — 333 с. — Новосибирск: Книжный мир, 1978. — с. 274.
21. Рабочее оппозиционное движение в большевистской России. 1918 г. Собрания уполномоченных фабрик и заводов: Документы и материалы / Сост., авт. вступ. ст. и примеч. Д. Б. Павлов. — 656 с. — М: РОССПЭН, 2006. — с.392-397.
22. П.А. Подболотов, Л.Н. Спирин. Крах меньшевизма в Советской России. — 246 с. — Л: Ленинздат, 1988. — с. 92-93.
23. И.Н. Берговская, В.Я. Филимонов. Калужская советская республика: История в документах. — 176 с. — Калуга: Золотая аллея, 2012. — с. 126.
24. Государственный архив Омской области (ГАОО) Ф. 26. Оп. 1. Д. 80. Л. 60.
25. В.П. Андреев, М.М. Петрухина. Партийное руководство городскими советами Сибири (1920-1932 гг.). — 223 с. — Томск: Издательство Томского университета, 1983. — с. 24.
26. Красноярский рабочий. 1920. 25 марта
27. Власть труда. 1920. 4 сентября
28. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Ф. 1235. Оп. 99. Д. 267. Л. 12.
29. А.С. Орлов, В.А. Георгиев, Н.Г. Георгиевна, Т.А. Сивохина. История России. — 680 с. — М.: Проспект, 2016. — с. 483.
30. М.С. Саламатова. Электоральное поведение горожан в советской России в 1920-е гг. // Идеи и идеалы. — 2013 — №3. — с. 72-85.
31. Е.Г. Гимпельсон. Руководящие советские кадры: 1917 — 1920-е годы // Отечественная история. — 2004 — №6. — с. 61-67.
32. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. -367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 256.
33. ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 20. Д. 918. Л. 60.
34. Государственный архив Новосибирской области (ГАНО). Ф. 2-П. Оп. 1. Д. 134. Л. 7.
35. ГАНО. Ф. Р. 1228. Оп. 1. Д. 67.
36. Выборы в Советы РСФСР в 1925-1926 году. Ч. 1: (Горсоветы, сельсоветы, волсъезды, волисполкомы и ревиз. комиссии). — 255 с. — М.: Изд-во НКВД, 1926. — с. 52.
37. ГАРФ. Ф. Р. -393. Оп. 29. Д. 10а. Л. 37.
38. Д.М. Корчагин. Советские избирательные кампании 1920-х гг. (на материалах Кубано-Черноморья): дис. канд. ист. наук. — 217 с. — М.: Российская экономическая академия имени Г.В. Плеханова, 2003. — с. 72.
39. ГАНО. Ф. 3316. Оп. 20. Д. 282. Л. 8.
40. Главы Екатеринбурга // Информационный портал Екатеринбурга (www.ekburg.ru) [Электронный ресурс]. URL: https://www.ekburg.ru/aboutcity/glava/ (Дата обращения: 21.07.2021).
41. ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 103. Д. 637. Л. 111.
42. ГАРФ. Ф. Р.-1235. Оп. 101. Д. 151. Л. 307–315.
43. ГАРФ. Ф. Р.-1235.; Оп. 103. Д. 83. Л. 74–95.
44. ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 103. Д. 637. Л. 112.
45. ГАРФ. Ф. Р.-393. Оп. 1а. Д. 153. Л. 46.
46. А.И. Денисов. История Советского Государства и Права. — 566 с. — М.: Юридическая литература, 1946. — с. 212.
47. Постановление Президиума ЦИК СССР от 16 января 1925 г. «Об Инструкции о перевыборах в Советы» // СЗ СССР. — 1925. — №6. — Ст. 55.
48. Декрет ВЦИК от 13 октября 1925 г. «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов» // СУ РСФСР. — 1925. — №79. — Ст. 603.
49. Декрет ВЦИК от 4 ноября 1926 г. «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов» // СУ РСФСР. — 1926. — №75. — Ст. 577.
50. П. Мамаев. О новых формах отчетности и связи Советов с избирателями // Власть Советов. — 1928 — №32. — с. 17-19.
51. О практике отзыва депутатов // Власть Советов. — 1928. — №35–36. — с. 3–5.
52. П. Мамаев. О новых формах отчетности и связи Советов с избирателями // Власть Советов. — 1928 — №32. — с. 17-19.
53. С.М. Гурвич, Н.А. Кокотов. Выборы в Советы РСФСР в 1925-1926 гг. Ч. 1. (городские советы, сельские советы, вол-съезды, волисполкомы) // Статистический сборник. — 255 с. — М.: Изд-во НКВД, 1926. — с. 62.
54. Там же, с. 217.
55. ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 106. Д. 534. Л. 70-71.
56. ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 103. Д. 637. Л. 110.
57. ГАРФ. Ф. 1235. ОП. 104. Д. 20. Л. 37.
58. ГАРФ. Ф. 1235. ОП. 104. Д. 20. Л. 39.
59. ГАРФ. Ф. 1235. ОП. 103. Д. 637. Л. 111.
60. ГАРФ. Ф. 1235. ОП. 104. Д. 20. Л. 46.
61. Там же.
62. ГАРФ. Ф. 1235. ОП. 103. Д. 721. Л. 11.
63. Российский государственный архив социально-политической истории (РГАСПИ). Ф. 17. Оп. 85. Д. 19. Л. 83.
64. РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 85. Д. 19. Л. 83-84.
65. Ю.И. Гуликов, В.И. Пинкин, Л.И. Пыстина, М.С. Саламатова, С.В. Шейхетов. Маргиналы в социуме. Маргиналы как социум. Сибирь (1920-1930-е годы). — 456 с. — Новосибирск: Сибирский хронограф, 2004. — с. 97.
66. ГАНО. Ф. 2-П. Оп. 1. Д. 1392. Л. 43.
67. ГАНО. Ф. 2-П. Оп. 1. Д. 431. Л. 7.
68. СУ РСФСР. — 1926. — № 5. — Ст. 29.
69. СУ РСФСР. — 1927. — № 2. — Ст. 9-11.
70. СУ РСФСР. — 1927. — № 6. — Ст. 49-51.
71. СУ РСФСР. — 1927. — № 2. — Ст. 10.
72. С.М. Гурвич, Н.А. Кокотов. Выборы в Советы РСФСР в 1925-1926 гг. Ч. 1. (городские советы, сельские советы, вол-съезды, волисполкомы)// Статистический сборник. — 255 с. — М.: Изд-во НКВД, 1926. — с. 56-57.
73. Итоги выборов в Советы РСФСР в 1929 году: (статистический сборник) / Всерос. центр. исполнит. ком., Всерос. центр. избир. комис. — 103 с. — М.: Власть Советов; 14-я тип. — с. 26-27.
74. ГАРФ. Ф. 1235. ОП. 104. Д. 20. Л. 46.
75. ГАНО. Ф.Р. 47. Оп. 1. Д. 619. Л. 15.
76. Б. Кавракийский, И. Хамармер. Уроки классовой борьбы: Итоги выборов Советов Сибири. 1928–1929. — 120 с. — Новосиб.: Сибкрайиздат, 1929. — с. 66.
77. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 268.
78. Там же, с. 269.
79. Там же, с. 273.
80. Там же, с. 272.
81. Там же, с. 291.
82. Там же, с. 292.
83. Первая сессия Верховного Совета СССР. 12-19 января 1938 г. — 207 с. — М.: Изд. Верховного Совета СССР, 1938.
84. Вторая сессия Верховного Совета СССР. 10-21 августа 1938 г. — 815 с. — М.: Изд. Верховного Совета СССР, 1938.
85. Заседания Верховного Совета СССР 5-го созыва, первая сессия (27-31 марта 1958 г.): стенографический отчет. — 442 с. — М.: Изд. Верховного Совета СССР, 1958.
86. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 292.
87. Правители и руководители России, СССР, РФ // Большая российская энциклопедия (bigenc.ru); [Электронный ресурс]. URL: https://bigenc.ru/domestic_history/text/5578161 (Дата обращения: 25.08.2021).
88. Большая советская энциклопедия. — 576 с. — М.: «Советская энциклопедия», 1977. — с. 176.
89. Владимир Журавлёв, Владимир Фортунатов. Избирательная система и выборы в РСФСР в 1937-1987 годах // Журнал о выборах. — 2014 — №1. — с. 39-49.
90. Ю.А. Веденеев, Н.А. Богодарова. Очерки по истории выборов и избирательного права: учеб. пособие — 692 с. — Калуга.: Фонд «Символ», 2002. — с. 628.
91. СССР. 100 вопросов и ответов. — 135 с. — М.: Агентство печати Новости, 1981. — с. 45-46.
92. Представительная власть в Зауралье: история и современность / под общ. ред. М.Н. Исламова. — 343 с. — Чел: Авто Граф, 2009. — с. 138.
93. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 312.
94. Национальный архив Республики Беларусь (НА РБ). Ф. 4п. Оп. 1. Д. 11858. Л. 32.
95. А.С. Кайгородова. Специальные проекты Избирательной комиссии Свердловской области к 75-летию первых послевоенных выборов. // Выборы и референдумы. — 48 с. — 2021 — №1. — с. 31.
96. Представительная власть в Зауралье: история и современность / под общ. ред. М.Н. Исламова. — 343 с. — Чел: Авто Граф, 2009. — с. 138.
97. А.А. Фокин. «Депутат — слуга народа»: Принципы выдвижения кандидатов как элемент советской демократии в 1960–1970-х гг. // Управление в современных системах. — 58 с. — 2014 — №3. — с. 45-53.
98. А.С. Кайгородова. Специальные проекты Избирательной комиссии Свердловской области к 75-летию первых послевоенных выборов. // Выборы и референдумы. — 48 с. — 2021 — №1. — с. 16.
99. Там же, с. 15.
100. Там же, с. 23.
101. Российский государственный архив новейшей истории (РГАНИ). Ф. 5. Оп. 61. Д. 24. Л. 53.
102. РГАНИ. Ф. 5. Оп. 61. Д. 24. Л. 114.
103. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 319.
104. М. Восленский. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза (Издание второе, исправленное и дополненное), 671 с. — Overseas Publications Interchange Ltd London, 1990. — с. 127-128.
105. Закон Союза Советских Социалистических Республик «О статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР». — 30 с. — М.: Известия Советов депутатов трудящихся СССР, 1972. — с. 1.
106. К.М. Боголюбов, П.Г. Мишунин, Е.З. Разумов и др. Справочник партийного работника. Выпуск 11 — 496 с. — М.: Политиздат, 1971. — с. 345-353.
107. Постановление Центрального Комитета КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР и Всесоюзного Центрального Совета Профессиональных Союзов от 28 августа 1969 г. № 723 «О порядке подведения итогов в социалистическом соревновании в честь 100-летия со дня рождения В.И. Ленина и о мерах поощрения победителей в этом соревновании»
108. Постановление Центрального комитета КПСС, Президиума Верховного совета СССР и Совета министров СССР «О подготовке и издании Свода законов СССР» от 2 сентября 1976 г. № 716.
109. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. -367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 312.
110. Там же, с. 344.
111. Там же, с. 291.
112. Там же, с. 342.
113. Закон СССР от 06.07.1978 N 7772-IX «О выборах в Верховный Совет СССР»
114. Представительная власть в Зауралье: история и современность / под общ. ред. М.Н. Исламова. — 343 с. — Чел: Авто Граф, 2009. — с. 156.
115. Конституция Социалистической Федеративной Республики Югославия / пер. Ольги Чаклин. — 149 с. — Белград.: Союзный секретариат по информациям, 1963. – с. 103.
116. С.Ф. Артёмова, А.Н. Молькин. Группа «Выборы-79» // Современные научные исследования и инновации. — 2015 — №3-3. — с. 42-44.
117. РГАНИ. Ф. 5. Оп. 61. Д. 24. Л. 77.
118. РГАНИ. Ф. 5. Оп. 61. Д. 14. Л. 31.
119. РГАСПИ. Ф. 591. Оп. 1. Д. 212. Л. 64.
120. А.А. Фокин. «Депутат — слуга народа»: Принципы выдвижения кандидатов как элемент советской демократии в 1960–1970-х гг. // Управление в современных системах. — 58 с. — 2014 — №3. — с. 45-53.
121. РГАСПИ. Ф. 591. Оп. 1. Д. 110. Л. 31, 81.
122. Представительная власть в Зауралье: история и современность / под общ. ред. М.Н. Исламова. — 343 с. — Чел: Авто Граф, 2009. — с. 160.
123. А.А. Фокин. Избирательные процедуры в СССР как механизм выявления общественных настроений // Управление в современных системах. — 2015. — №2. — с. 33-37.
124. Н.С. Тимофеев Советы местные // Большая российская энциклопедия. Том 30. Москва, 2015, стр. 559-560.
125. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) С изменениями и дополнениями от: 1 декабря 1988 г. // Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с поправками)
126. Артём Кречетников. СССР, 1989-й: рождение парламента // BBC News|Русская служба (www.bbc.com). 22 мая 2009 года. [Электронный ресурс]. URL: https://www.bbc.com/russian/russia/2009/05/090522_ussr_first_congress (Дата обращения: 25.08.2021).
127. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) С изменениями и дополнениями от: 1 декабря 1988 г., 20, 23 декабря 1989 г., 14 марта, 26 декабря 1990 г. Глава 15.1. Президент СССР
128. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 346.
129. Там же, с. 291.
130. Игорь Дмитров. «Продержимся дней десять — будет другая страна» // Lenta.ru (lenta.ru). 21 мая 2019 года, 00:02. [Электронный ресурс]. URL: https://lenta.ru/articles/2019/05/21/elections1989/ (Дата обращения: 25.08.2021).
131. История одного опоздания // Коммерсантъ (www.kommersant.ru). 26 марта 2019 год, 14:14. [Электронный ресурс]. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3923699 (Дата обращения: 21.07.2021).
132. Конституция СССР в редакции от 1 декабря 1988 г. // Виртуальный музей конституционной истории РФ (http://www.rusconstitution.ru/). [Электронный ресурс]. URL: http://www.rusconstitution.ru/library/constitution/articles/9680/ (Дата обращения: 25.08.2021).
133. Избрание народных депутатов СССР в 1989 году от общественных организаций // ЦИК России (www.cikrf.ru). [Электронный ресурс]. URL: http://www.cikrf.ru/banners/20let_vib/churov_20let_vib_izbranie.php (Дата обращения: 25.08.2021).
134. Первые свободные выборы народных депутатов СССР. Справка // Россия сегодня (ria.ru). [Электронный ресурс]. URL: https://ria.ru/20090326/166106064.html (Дата обращения: 25.08.2021).
135. 9 апреля 1990 года Верховный Совет СССР принял Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Виртуальный музей конституционной истории РФ. (www.rusconstitution.ru) [Электронный ресурс]. URL: http://www.rusconstitution.ru/timestream/event/89/ (Дата обращения: 25.08.2021).
136. И.В. Упоров, Н.В. Голубихина. Эволюция местных органов власти в советском государстве в период от союзной Конституции 1977 г. До распада СССР (правовой аспект) // Символ науки: международный научный журнал. — 2017 — №2. — с. 200-204.
137. В.И. Ленин. Полное собрание сочинений. Издание пятое. Том 33. Государство и революция. — 433 с. — М.: Издательство политической литературы, 1969. — с. 46.
138. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 291.
139. Там же, с. 295.
140. В.Н. Руденкин. Принцип разделения властей: идея и реальность // Вестник Уральского института экономики, управления и права. — 2012 — №4. — с.55-63.
141. Ш.Л. Монтескье. О духе законов. / Пер. с франц. — 672 с. — М.: Мысль, 1999. — с. 138.
142. Там же, с. 139.
143. Там же, с. 137.
144. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 350.
145. Декларация прав человека и гражданина 1789 г. // Великая французская революция (larevolution.ru). [Электронный ресурс]. URL: http://larevolution.ru/declaration.html (Дата обращения: 21.07.2021).
146. А.В. Рубцов. Конец столоначалия? // Независимая газета (www.ng.ru). 27 марта 2012 года, 00:00. [Электронный ресурс]. URL: https://www.ng.ru/scenario/2012-03-27/%2012_stolonachalie.html?insidedoc (Дата обращения: 21.07.2021).
147. Триумфальное шествие Советской власти [Текст]: [Сборник]: [В 2 ч.]. Ч.1. / [Сост. Д. В. Ознобишин, Н. С. Архангородская, М. Ф. Залога и др.]. — 559 с. — М.: АН СССР, 1963. — с. 146.
148. Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1917-1918 гг. — 1483 с. — М.: Управ. Дел. Совнар. СССР, 1955. — с. 681.
149. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 344-345.
150. Государственный архив административных органов Свердловской области (ГААОСО). Ф. Р-1. Оп. 2. Д. 68839. Л. 238.
151. А.С. Кайгородова. Специальные проекты Избирательной комиссии Свердловской области к 75-летию первых послевоенных выборов. // Выборы и референдумы. — 48 с. — 2021 — №1. — с. 32.
152. РГАНИ. Ф. 5. Оп. 61. Д. 22. Л. 99.
153. РГАНИ. Ф. 5. Оп. 61. Д. 22. Л. 144.
154. РГАНИ. Ф. 5. Оп. 61. Д. 14. Л. 18.
155. И.В. Упоров, Н.А. Шеуджен, И.В. Яблонский. Съезды Советов как организационно-правовой механизм реализации принципа народовластия (1917-1918 годы) // Право и практика — 2019 — №3. — с. 20-26.
156. Я.Ж. Свердлов. Избранные произведения в 3 томах. Т. 2. — 329 с. — М.: Госполитиздат, 1959. — с. 231.
157. Очерки по истории органов советской государственной власти: Материалы к изучению истории советского государства и права — 358 с. — М.: Государственное издательство юридической литературы, 1949. — с. 265.
158. В.А. Невежин. Сталин // Большая российская энциклопедия. Том 31. Москва, 2016, стр. 149-154.
159. Правители и руководители России, СССР, РФ // Большая российская энциклопедия (bigenc.ru); [Электронный ресурс]. URL: https://bigenc.ru/domestic_history/text/5578161 (Дата обращения: 25.08.2021).
160. История советской и российской избирательных систем: досье // ТАСС (tass.ru). 14 февраля 2014 года, 14:39. [Электронный ресурс]. URL: https://tass.ru/info/966625 (Дата обращения: 20.07.2021).
161. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 268- 269.
162. Научная дискуссия современной молодёжи: актуальные вопросы, достижения и инновации: сборник статей III Международной научно-практической конференции. В 2 ч. Ч. 2 — 216 с. — Пенза: МЦНС «Наука и Просвещение». — с. 128.
163. М.С. Саламатовна. Советская избирательная система 1918–1936 гг.: преемственность и новации // Историко-правовые проблемы: Новый ракурс. — 2013- №6. — с. 142-163.
164. С.И. Линец, В.П. Ермаков. История политических партий и движений в России: учеб. пособие для академического бакалавриата — 193 с. — М.: Издательство Юрайт, 2019. — с. 40.
165. Б.Н. Топорник и др. Юридическая энциклопедия. — 1272 с. — М.: Юристъ, 2001. — с. 891.
166. Л.С. Савостина. Безработица // Большая российская энциклопедия. Том 3. — 766 с. — М.: Большая российская энциклопедия, 2005. — с. 172-174.
167. М.С. Саламатовна. Советская избирательная система 1918–1936 гг.: преемственность и новации // Историко-правовые проблемы: Новый ракурс. — 2013 — №6. — с. 142-163.
168. Б. Колоницкий. Красные против красных // Нева. — 2010 — № 11. — с. 144-164.
169. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции. — 367 с. — М.: Политиздат, 1987. — с. 253-254.
170. К.М. Оберучев. Советы и Советская власть в России. — 72 с. — Нью-Йорк.: Народоправство, 1919. — с. 41.
171. О.И. Чистяков. Конституция РСФСР 1918 года: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» — 215 с. — М.: Зерцало-М, 2003. — с. 126.
172. Инструкция о перевыборах городских и сельских советов и о созыве волостных (районных), уездных (окружных) и губернских (областных) съездов советов: декрет ВЦИК от 11.08.1924 // СУ РСФСР. 1924. № 71, ст. 695.
173. ГАРФ. Ф. 1235, Оп.101. Д.151. Л.311.
174. Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских советов и о созыве съездов советов: декрет ВЦИК от 13.10.1925 // СУ РСФСР. 1925. № 79, ст. 603.
175. П.И. Стучка. Учение о государстве пролетариата и крестьянства и его конституции СССР и РСФСР-291 с. — М., Л.: Государственное издательство, 1926. — с. 158.
176. Ю. С. Кукушкин, О. И. Чистяков. Очерк истории Советской Конституции — 367 с. — М..: Политиздат, 1987. — с. 163.
177. Институт выборов в Советском государстве 1918-1937 гг. в документах, материалах и восприятии современников / Обществ. науч.-метод. консультатив. Совет при Центр. избират. комис. РФ, Рос. обществ. ин-т избират. права; Авт. и сост. И.Б. Борисов. Ю.А. Веденеев, И.В. Зайцев, В.И. Лысенко, науч. ред. Ю.А. Веденеев, И.Б. Борисов. — 880 с. — М.: РОИИП, 2010. — с. 584.

16

ЛЕКЦИЯ ШЕСТАЯ.
СОВЕТСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОЙ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

1. Характеристика
советской организации местной
государственной власти.

2. Некоторые вопросы
организации деятельности местного
Совета депутатов как государственной
управленческой организации.

3. Местные Советы
депутатов и органы общественного
самоуправления. Местные Советы депутатов
и местное самоуправление.

1.1. Определение
понятия «советская организация местной
государственной власти». В главах 8
(статья 73) и 19 Конституции СССР (1,25,27), в
статьях 72, 109,137 Конституции РСФСР
(2,22,36) используется термин «местные
органы государственной власти и
управления». К ним, согласно статье 145
Конституции СССР (1977г.), отнесены Советы
народных депутатов (и создаваемые ими
органы), образуемые в краях, областях,
автономных областях и округах, районах,
городах, районах в городах, поселках,
сельских населенных пунктах.(1,57)

На наш взгляд,
когда речь идет о советской системе
местной государственной власти на
уровне городских и сельских поселений,
а также на районном уровне в сельской
местности, то правомерно, использовать
категорию «советская организация
местной государственной власти».

Она рассматривается
нами, в широком смысле слова как система
органов местной государственной власти
— местных Советов депутатов, в узком
смысле – как совокупность структурных
органов и подразделений местного Совета
депутатов, наделенных определенными
полномочиями по решению вопросов
местного значения.

Основная миссия
(цель) советской организации местной
государственной власти состояла в
защите интересов государства на
территории местного Совета депутатов.
Что же касается интересов местного
сообщества, то они нередко отодвигались
даже не второй, а на третий план. Следует
учитывать, что на территории местного
Совета депутатов могли функционировать
не подведомственные ему другие
хозяйственные и иные организации,
которые нередко по своим материальным,
финансовым и людским ресурсам превосходили
потенциал данного органа местной власти.
Поэтому интересы местного сообщества
нередко руководителями этих организаций
подменялись «ведомственными» интересами.
Местное население довольно часто
являлось «заложником» их деятельности,
а местные Советы депутатов оказывались
неспособными обеспечивать защиту его
интересов.

1.2. Особенности
советской организации местной
государственной власти. Советы
депутатов в Конституции СССР определялись
в качестве политической основа
конституционного устройства страны. В
то же время статья 6 Конституции СССР
закрепляла положение, согласно которому
руководящей и направляющей силой
советского общества, ядром его политической
системы являлась Коммунистическая
партия Советского Союза. Это означало
партийное руководство деятельностью
Советов депутатов, в том числе и местных
Советов, что ограничивало возможности
эффективного использования их потенциала
как управленческой организации.

Местные Советы
являлись неотъемлемым элементом системы
государственной власти. Они не были
органами местного самоуправления, а
представляли государственную власть
на местах. В крупном городе, как правило,
система местной государственной власти
представляла собой городской Совет
депутатов и районные в городе Советы
депутатов. Довольно часто в нее входили
поселковые и сельские Советы депутатов,
территория которых была подведомственна
городскому Совету депутатов. В сельском
районе в система органов местной
государственной власти входили городские,
поселковые, сельские Советы депутатов.
В этой системе была своя четкая иерархия
– местные Советы депутатов нижестоящих
уровней находились под руководством
местных Советов вышестоящего уровня,
а те, в свою очередь, подчинялись в своей
работе областным, краевым, республиканским
органам государственной власти.

Для местных Советов
депутатов, как впрочем, для Советов
депутатов других уровней, устанавливался
общий порядок их формирования.

Местный Совет
депутатов представлял собой советскую
управленческую организацию, в которой
сочетались представительные и
исполнительно-распорядительные начала.
В своей деятельности он использовал
одни и те же организационные формы
работы (сессии, постоянные комиссии
др.), что и Советы вышестоящих уровней.

Принципы
организации и деятельностидля всех
Советов депутатов были едиными. К ним,
согласно Конституции СССР (1977 г.),
относились:

— демократический
централизм;

— социалистическая
законность;

— соединение в
деятельности местных Советов депутатов
функций принятия решений с их исполнением;

— коллективное,
свободное, деловое обсуждение и решение
вопросов;

— систематическое
информирование населения о работе
местных Советов депутатов, о принятых
решениях и их исполнении;

— регулярная
отчетность создаваемых местным Советом
депутатов исполнительных и распорядительных
органов, других органов перед населением
и Советом депутатов;

— широкое привлечение
граждан к участию в работе местных
Советов депутатов;

— социалистический
интернационализм.

Принцип
«демократического централизма»осуществлялся в практической деятельности
местных Советов в выборности всех
органов центральной и местной власти
снизу доверху, подотчетности их народу;
в обязательности исполнения решений,
принимаемых вышестоящими Советами для
нижестоящих органов местной государственной
власти; в обязательной отчетности
нижестоящих местных Советов перед
вышестоящими в иерархии органов местной
государственной власти; в самостоятельности
каждого Совета в системе советских
органов местной государственной власти
в осуществлении возложенных на него
функций и ответственности за их
выполнение; в участии нижестоящих
Советов в деятельности вышестоящих.

1.3. Формирование
местных Советовдепутатовосуществлялось посредством выборов,
которые проводились на основе всеобщего,
равного и прямого избирательного права
при тайном голосовании. Вместе с тем у
избирателей не было права действительного
демократического выбора, так в
законодательстве по выборам не
предусматривалось таких норм как
самовыдвижение кандидатов, свободное
ведение предвыборной агитационной
кампании, контроль за деятельностью
избирательных комиссий со стороны
населения и т.п. Вместе с тем при
подготовке и проведении выборов в
местные органы государственной власти
предусматривалось ряд организационных
форм участия населения. Среди них выделим
следующие: избирательные комиссии,
выдвижение кандидатов в депутаты через
трудовые коллективы, встречи кандидатов
в депутаты с избирателями, практика
наказов избирателей и др.

Состав местных
Советов депутатов, как правило, отражал,
во-первых, социальную структуру советского
общества, в которую включались два
класса – рабочие и крестьяне, и прослойка
– интеллигенция, во-вторых, возрастной
состав избирателей; в третьих, роль
КПСС как руководящей и направляющей
силы советского общества.

Весь процесс
формирования местных Советов депутатов,
начиная от нарезки избирательных
округов, подбора кандидатов в депутаты
и кончая организацией выборов, находился
под контролем местных партийных
комитетов.

В соответствии с
Конституцией СССР (1977 г.) срок полномочий
местных Советов депутатов составлял
2,5 года.

1.4. Статус и
полномочия местных Советов депутатов.
Местный Совет депутатов представлял
собой советскую государственную
управленческую организацию, содержание
деятельности которой определялся его
статусом в иерархической системе
органов государственной власти и
управления, функциями, которыми наделялся
данный орган местной власти.

Местный Совет
депутатов выступал одновременно в
качестве субъекта и объекта управления.

Если рассматривать
местный Совет как субъект управления,
то объектом управления являлись, как
закреплялось это в советском
законодательстве,вопросы местного
значения. К их числу относились:
руководство на своей территории
государственным, хозяйственным и
социально-культурным строительством;
утверждение планов экономического и
социального развития территории и
местного бюджета; руководство подчиненными
местным Советам депутатов государственными
органами, предприятиями, учреждениями
и организациями. Кроме вышеперечисленных
вопросов местного значения на местные
Советы депутатов призваны были обеспечить
соблюдение законов, охрану государственного
и общественного порядка, прав граждан,
оказывать содействие укреплению
обороноспособности страны.

В то же время
местный Совет депутатов представлял
собой объект управлениясо стороны
советских органов государственной
власти вышестоящего уровня и партийных
комитетов.

Деятельность
местного Совета депутатов как советской
управленческой организации местной
государственной власти необходимо
рассматривать в двух аспектах. Первый
из них связан с выполнением местным
Советом депутатов властных полномочий
как органа местной государственной
власти, второй – с осуществлением
полномочий по руководству (управлению)
организациями, находящимися в его
непосредственном подчинении и
финансируемыми из местного бюджета.

Реализация
властных полномочий.Местный Совет
депутатов как орган государственной
власти призван был обеспечивать на
своей территории:

— выполнение
текущих и перспективных планов
экономического и социального развития
города, района; соблюдение законодательства
о порядке составления и представления
отчетных данных государственной
статистики;

— всеобщее
обязательное среднее образование
молодежи; соблюдение правил паспортной
системы;

— своевременное и
правильное рассмотрение и разрешение
предложений, заявлений и жалоб граждан;

— исполнение Закона
ССР о всеобщей воинской обязанности
всеми должностными лицами и гражданами,
а также предприятиями, учреждениями и
организациями;

— соблюдение законов
СССР, РСФСР и автономной республики,
других актов вышестоящих органов
государственной власти и управления
по охране государственного и общественного
порядка, социалистической законности,
прав и охраняемых законом интересов
граждан, предприятий, учреждений и
организаций, кооперативных и иных
общественных организаций и др.

Как орган местной
государственной власти местный Совет
депутатов принимал решения, которые
носили общеобязательный характер для
исполнения всеми гражданами и
организациями, расположенными на его
территории.

Местный Совет
депутатов имел право заслушивать на
сессиях и заседаниях исполкомах
руководителей всех хозяйствующих
субъектов, функционировавших на его
территории по вопросам, находившимся
в его компетенции. Данный орган местной
власти был наделен правом осуществлять
контроль за выполнением населением и
организациями принятых им решений, а
также решений вышестоящих советских
органов государственной власти. В этих
целях в составе городских и районных
Советов депутатов создавалось
соответствующее структурное подразделение
– комитет народного контроля.

Как орган местной
государственной власти местный Совет
депутатов назначал руководителей отдела
внутренних дел, прокурора города, района,
осуществлял контроль за работой этих
органов.

Местный Совет
депутатов как орган государственной
власти осуществлял координацию
деятельностив решении вопросов
местного значения предприятий, учреждений
и организаций вышестоящего (ведомственного)
подчинения в различных сферах народного
хозяйства, расположенных на его
территории.

Полномочия местного
Советадепутатов по руководству
подведомственными организациями. К ним
относились предприятия и учреждения,
которые содержались за счет местного
бюджета и функционировали в различных
сферах народного хозяйства (в жилищно
– коммунальной, бытового обслуживания
и торговли, образования, культуры и
спорта, здравоохранения и социального
обеспечения и др.).

Полномочияместного Совета депутатов как советской
государственной управленческой
организации можно подразделить на две
основных группы. Впервуювключались
вопросы общего руководства государственным,
хозяйственным и социально-культурным
строительством на соответствующей
территории. Ковторой группеотносились полномочия исключительного
характера, которые были присущи только
данной организации. Речь, к примеру, шла
о признании полномочий депутатов и
решении вопросов о досрочном прекращении
полномочий депутатов в соответствии с
законодательством; об избрании
исполнительного комитета местного
Совета и изменении его состава, об
образовании постоянных комиссий
депутатов и изменении их состава; об
отчетах о работе исполкомов и постоянных
комиссий депутатов; о структуре и штатах
исполкома, об утверждении и освобождении
от должностей их руководителей; об
избрании городского, районного суда,
изменении его состава, утверждение
председателя суда, заслушивание отчетов
суда; утверждение текущих и перспективных
планов экономического и социального
развития территории; утверждение бюджета
и отчета об его исполнении и т.д.

1.5. Система местных
Советов депутатов в регионе, в крупном
городском поселении и в сельском
районе.Как уже отмечалось выше, местные
Советы депутатов рассматривались как
органы местной государственной власти
в границах следующих
административно-территориальных единиц
— край, область, автономная область,
автономный округ, город, район в городе,
сельский район, сельский совет, поселок.

На уровне региона,
возьмем, к примеру, Архангельскую
область, функционировала следующая
система органов местной государственной
власти:

— областной Совет
народных депутатов;

— Ненецкий окружной
Совет народных депутатов;

— городские Советы
народных депутатов в городах областного
подчинения (к примеру, Архангельский и
Северодвинский городские Советы народных
депутатов);

— районные Советы
народных депутатов в сельской местности;

— районные Советы
народных депутатов в городах (например,
в городе Архангельске, Северодвинске);

— городские Советы
народных депутатов в городах районного
подчинения (к примеру, Онежский городской
Совет народных депутатов);

— поселковые,
сельские Советы народных депутатов.

В основу
вышеизложенной системы местных Советов
народных депутатов лежал иерархический
принцип ее построения, когда организации
нижестоящего уровня подчинялись в
своей деятельности вышестоящему уровню
и отчитывались перед ним за ее результаты.
Чем был ниже уровень управления, тем
меньшими функциями и правами наделялись
местные Советы народных депутатов, тем
меньшими возможностями для решения
вопросов местного значения обладали
эти управленческие государственные
организации. Поэтому нередко они
вынуждены были обращаться за помощью
и поддержкой к хозяйственным организациям,
функционировавшим в границах территории
того или местного Совета народных
депутатов.

1.6. Организационная
структура местного Совета депутатов.
Особенность местного Совета депутатов
как советской управленческой организации
состояла в том, что она совмещала в себе
одновременно полномочия двух органов
— представительного и исполнительного.

В самом упрощенном
понимании это означало следующее.
Местный Совет депутатов представлял
собой советскую общественно –
профессиональную управленческую
организацию. Ее общественный характер
определялся тем, что абсолютное
большинство депутатов местного Совета
осуществляли свои полномочия на
общественных началах. Свидетельством
того, что она представляла собой
профессиональную управленческую
организацию является наличие в ней, с
одной стороны, депутатов, осуществлявших
свои обязанности на постоянной основе.
Они, как правило, занимали высшие
управленческие должности в данной
организации. Вместе с тем на работу в
аппарат местного Совета депутатов
нанимались профессиональные советские
управленцы.

Местный Совет
депутатов разрабатывал и принимал
решения, выполнение которых возлагалось
как на свои собственные структурные
подразделения (к примеру, исполнительный
комитет местного Совета депутатов,
постоянные депутатские комиссии др.),
так и на другие организации, которые
располагались на его территории.

В то же время
отсутствовало, как это принято в практике
муниципального управления, разделение
местной публичной власти на представительные
и исполнительные органы, т.е. на две
самостоятельных муниципальных
управленческих организации. При этом
исполнительный орган местной публичной
власти (один вид муниципальной
управленческой организации) должен был
исполнять решения, принимаемые другим
органом – представительным (другой вид
муниципальной управленческой организации)
и был подотчетен ему.

Советская организация
местной государственной власти не
предусматривала такого деления. Поэтому
организационная структура местного
Совета депутатов представляла собой,
с одной стороны, совокупность структурных
органов и должностных лиц, осуществлявших
представительные функции (полномочия),
а с другой – совокупность структурных
органов, подразделений и должностных
лиц, выполнявших исполнительно-распорядительные
функции. И при этом она базировалась
одновременно на общественном и
профессиональном характере деятельности
местного Совета депутатов. Депутатский
корпус в абсолютном своем большинстве
принимал участие в работе местного
Совета депутатов на общественных
началах. И лишь незначительная его часть
состояла из управленцев, осуществлявших
в нем свою деятельность на профессиональной
(платной) основе.

Для выполнения
представительских функций местный
Совет депутатов (его состав колебался
от 15 до 600 депутатов) избирал своего
руководителя и исполнительный комитет,
который и возглавлял данный структурный
орган. Из числа депутатов избирались
заместители председателя исполкома,
секретарь исполкома. Они осуществляли
свою деятельность на постоянной
профессиональной основе.

Местный Совет из
состава депутатов формировал постоянные
комиссии, председатели которых
работали на общественных началах.
Постоянные депутатские комиссии
выполняли три основных функции:
подготовительную, контрольную,
организационную. На постоянные комиссии
возлагалось:

разработка
предложений и внесение вопросов для
рассмотрения их на сессии местного
Совета депутатов, на заседаниях исполкома,
постоянной комиссии;

подготовка
заключение по вопросам, выносимых на
рассмотрение вышеназванных органов
местного Совета депутатов;

оказание содействия
государственным органам и организациям,
а также депутатам местного Совета
депутатов в их работе по выполнению
решений Совета депутатов, постоянной
комиссии, наказов избирателей;

осуществление
контроля за деятельностью структурных
органов и подразделений исполкома,
предприятий, учреждений и организаций
в части выполнения решений местного
Совета депутатов.

Из числа депутатов,
как правило, создавались территориальные
депутатские группы. Они были призваны
осуществлять на местах контроль за
исполнением решений местного Совета
депутатов, оказывать практическую
помощь в разрешении вопросов местного
значения. В практике депутатской
деятельности использовалась и такие
формы, как депутатские посты, выездные
заседания постоянных комиссий, отчеты
перед избирателями и др.

Практически в
каждом местном Совете депутатов
формировалась депутатская группа из
числа депутатов – членов КПСС. Ее
основная задача состояла в проведении
политики КПСС на местном территориальном
уровне. Практически все основные вопросы
деятельности местного Совета депутатов,
включая организационно-кадровые,
предварительно рассматривались на
заседаний партийной депутатской группы.

Основной формой
работыдепутатского корпуса в местном
Совете депутатов являласьсессия.
Определялось их минимальное число. Для
краевых, областных, окружных, городских,
районных, районных в городах местных
Советов депутатов – не реже четырех
раз в год, для поселковых и сельских
Советов депутатов – не менее шести раз
в год.

В состав
исполнительного комитета местного
Совета депутатовв обязательном
порядке входили председатель исполкома,
его заместители, секретарь исполкома,
руководители основных структурных
подразделений исполкома (они также
были депутатами), представители рабочего
класса, или крестьянства, интеллигенции,
партийных комитетов.

Исполком в своей
деятельности был подотчетен как местному
Совету депутатов, его избравшему, так
и исполкому вышестоящего местного
Совета депутатов. Он был наделен правом
решения всех вопросов, отнесенных к
ведению местного Совета депутата, за
исключением тех, которые должны решаться
только на сессии местного Совета
депутатов. Вместе с тем следует
подчеркнуть, что у местного Совета
депутатов и его исполнительного комитета
не могло быть равенства полномочий, так
как решения местного Совета депутатов
были обязательны для выполнения его
исполнительным органом.

Решения местных
Советов депутатов устанавливали ряд
специальных полномочийисполкомов.
К их числу, в первую очередь, следует
отнести:

— разработку
проектов плана социально-экономического
развития территории и бюджета местного
Совета депутатов;

— подготовку плана
мероприятий по выполнению наказов
избирателей;

— назначение и
освобождение от должности некоторых
работников, руководителей организаций,
непосредственно подчиненных местному
Совету депутатов;

— осуществление
мероприятий по подготовке и проведению
выборов в местные органы власти и др.

Деятельность
исполкомов строилась по двум основным
направлениям.Первое —
организационное обеспечение работы
местных Советов депутатов, депутатского
корпуса. На исполкомы возлагались созыв,
подготовка и проведение сессий местных
Советов депутатов, организация выполнения
решений местных Советов депутатов,
координация работы постоянных комиссий,
оказание содействия депутатам в
осуществлении их полномочий.Второе
направлениесостояло в обеспечении
функций местных Советов депутатов по
руководству государственным, хозяйственным
и социально-культурным строительством
на соответствующей территории.

Если же рассматривать
вопрос о непосредственных полномочиях
исполкомов, то их объем определялся
статусом и ролью местного Совета
депутатов в иерархии данных органов
государственной власти.

К примеру, на
исполкомы районных и городских Советов
депутатов, кроме выполнения присущих
для всех исполкомов общих функций,
дополнительно возлагалось решение
таких вопросов, как:

— оказание
единовременной помощи гражданам в
случаях непредвиденных обстоятельств;

— распределение
жилищного фонда, принадлежащего местному
Совету депутатов;

— выдача единых
ордеров на заселение жилой площади;

— принятие решений
об организации жилищно-строительных и
иных кооперативов и регистрации их
Уставов;

— установление
опеки и попечительства;

— рассмотрение
жалоб на постановления комитета народного
контроля о привлечении к ответственности
должностных лиц и др.

Структура
аппарата исполкомов состояла из
управлений и отделов, которые являлись
органами функционального или отраслевого
назначения.

К примеру, в составе
исполкома городского Совета депутатов,
как правило, формировались следующие
структурные подразделения:

плановая комиссия;

отделы либо
управления: внутренних дел, капитального
строительства, по делам строительства
и архитектуры, жилищно-коммунального
хозяйства, торговли;

отделы: финансовый,
по труду, социального обеспечения, по
учету и распределению жилья, народного
образования, культуры, загса,
здравоохранения.

На уровне районных
Советов депутатов в сельских районах
в составе исполкомов, кроме вышеперечисленных
структурных подразделений, дополнительно
создавалось управление сельского
хозяйства. В то же время не формировался
отдел (управление) капитального
строительства.

В современных условиях под руководством Коммунистической партии возрастает роль Советов в политической, хозяйственной и социально-культурной жизни страны. «Много интересного, нового появилось в деятельности местных Советов, -сказал на XXVI съезде партии Генеральный секретарь ЦК КПСС Л. И. Брежнев. — Не снижая внимания к вопросам местного хозяйства, обслуживания населения, они вносят все больший вклад в обеспечение комплексного характера экономического и социального развития. Все активнее Советы координируют и контролируют работу расположенных на их территории предприятий и организаций… Центральный Комитет КПСС всячески поддерживает именно такую направленность в деятельности местных Советов» ¹ .

Повышение роли Советов, задачи, вставшие перед ними в связи с принятием Конституции СССР 1977 г., решениями XXVI съезда КПСС, вызывают необходимость изучения и обобщения их предшествующего опыта, в частности деятельности местных органов власти в период упрочения и развития социалистического общества, когда появлялись новые формы работы, используемые и в развитом социалистическом обществе.

Этот период насыщен событиями всемирно-исторического значения. Советский народ, руководимый Коммунистической партией, совершил в послевоенные годы великий трудовой подвиг. В труднейших условиях в короткий исторический срок были залечены тяжелые раны, нанесенные войной, достигнуты огромные успехи в области экономики и культуры, в дальнейшем совершенствовании социалистической демократии, в установлении и расширении всесторонних связей СССР с другими социалистическими странами. Все это свидетельствует о торжестве социалистического строя, марксистско- ленинской идеологии, политики Коммунистической партии и Советского государства, принципов пролетарского интернационализма и нерушимой дружбы народов.

Деятельность Советов получила освещение в литературе. В ряде фундаментальных работ, таких, как «История Коммунистической партии Советского Союза» (т. 5, кн. 2), «История СССР с древнейших времен до наших дней» (т. XI), и др., рассматриваются основные закономерности развития политической системы социализма, вопросы совершенствования и укрепления социалистической государственности, создание условий для широкого участия трудящихся масс в управлении делами государства и общества. Имеется несколько специальных работ ² ,

---

¹ Материалы XXVI съезда КПСС. М. 1981, с. 64 — 65.

² См. Местные Советы на современном этапе. М. 1965; Лепешкин А. И. Советы — власть народа (1936 — 1967 гг.). М. 1967; Советы за 50 лет. М. 1967; Кулико-

стр. 3

---

в которых анализируется управленческая деятельность Советов, их роль в хозяйственном и социально-культурном строительстве, обобщаются закономерности формирования общенародного государства, излагаются перспективы дальнейшего развития социалистической государственности и ее перерастания в коммунистическое общественное самоуправление.

Получили разработку отдельные аспекты проблемы ³ : ленинские принципы организации и деятельности Советов; формы и методы партийного руководства местными органами власти; хозяйственная и социально-культурная деятельность Советов и др. Значительно слабее исследованы вопросы укрепления связей Советов с трудящимися, активного привлечения их к деятельности местных органов государственной власти, перестройки и демократизации работы Советов. В данной статье на основе решении партии и правительства, имеющейся литературы, материалов статистики, новых архивных документов автор предпринимает попытку показать перестройку работы местных Советов в послевоенный период, дальнейшее развитие демократических принципов в их формировании и деятельности: совершенствование сессионной деятельности, работы постоянных комиссий и депутатов, укрепление их связей с массами в 1946 — 1961 годах.

После победы над германским фашизмом и японским милитаризмом Коммунистическая партия направила все силы народа на восстановление и дальнейшее развитие социалистического народного хозяйства. Она разработала стройную систему политических, экономических и организационных мероприятий, обеспечивших планомерный переход к мирному строительству, развертывание социалистической демократии, совершенствование форм и методов руководства.

Важнейшее значение для послевоенного развития государства имело совершенствование деятельности местных Советов, изменение форм и методов руководства ими. В первое время после окончания войны, когда еще в полной мере сказывались ее тяжелые последствия, особенно в освобожденных районах, партийные органы вынуждены были непосредственно заниматься решением ряда хозяйственных и социально-бытовых проблем, прибегать иногда к методам военного времени. По мере того как в стране налаживалась нормальная жизнь, восстанавливалась экономика, эти методы исчерпали себя.

Содержание и методы руководства местными Советами, основные направления их деятельности были определены в ряде постановлений Центрального Комитета партии ⁴ . Особую роль в этом деле сыграло постановление ЦК ВКП(б) «О работе Саль:кого райкома ВКП(б) Ростовской области» (август 1946 г.), в котором ставилась задача ликвидировать ненужную практику излишней опеки и администрирования в отношении советских органов, повысить роль райкома партии как органа, направляющего, объединяющего и контролирующего всю работу в районе ⁵ . Постановление содержало широкую программу перестройки работы всех партийных и советских органов.

Успешно восстановив народное хозяйство, СССР вступил в новый этап своего развития. В октябре 1952 г. состоялся XIX съезд КПСС,

---

ва Г Б. Демократические основы деятельности местных Советов в развитом социалистическом обществе. М. 1978, и др.

³ См. Кугафин О. Е. Ленинские принципы организации и деятельности Советов М. 1974; Демочкин Н. Н. В. И. Ленин и образование Республики Советов. М. 1974; его же. Партийное руководство Советами народных депутатов. М. 1980; Шеремет К. Ф. Ленинское учение о Советах и современность. -Советы народных депутатов, 180, N 4; Виноградов Н. Н. Источник силы органов власти. — Там же, 1981, N 7, и ар.

⁴ См КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Изд. 8-е. Т. 6, с. 138 — 148, 162 — 172, 195 — 209, 277 — 280.

⁵ См. Партийная жизнь, 1946, N 1, с. 61 — 65.

стр. 4

---

который разработал конкретную программу повышения роли Советов и других государственных и общественных организаций в хозяйственной и культурной жизни страны. «Задачи, поставленные пятилетним планом, — подчеркивалось в решениях съезда, — предъявляют большие требования к партийным, советским, хозяйственным, профсоюзным, комсомольским организациям и обязывают их мобилизовать широкие массы трудящихся на выполнение и перевыполнение нового пятилетнего плана» ⁶ . Съезд потребовал повысить уровень партийного руководства советскими органами, обеспечить дальнейшее развитие общественного и государственного строя как решающего условия новых успехов в социалистическом строительстве.

Руководствуясь ленинскими положениями, исходя из решений XIX съезда партии, ЦК КПСС и Советское правительство в 1954 г. приняли постановления «О серьезных недостатках в работе партийного и государственного аппарата» и «О существенных недостатках в структуре министерств и ведомств СССР и мерах по улучшению работы государственного аппарата» ⁷ . В них указывалось на необходимость изменения организационной структуры аппарата управления и его дальнейшего сокращения, повышения оперативности и укрепления связей с массами.

Меры, принятые партией и правительством, способствовали укреплению советского государственного и общественного строя. XX съезд КПСС (февраль 1956 г.) одобрил проведенные Центральным Комитетом мероприятия по сокращению и удешевлению административно-управленческого аппарата, по улучшению работы всех его звеньев и нацелил партийные организации на дальнейшие действия в этом направлении. В резолюции съезда подчеркивалось, что задачи коммунистического строительства требуют постоянного повышения творческой активности и инициативы трудящихся, все более широкого участия масс в управлении государством, а для этого необходимо всемерно развивать советский демократизм, настойчиво улучшать работу всех советских органов в центре и на местах, укреплять их связи с массами. Съезд обратил особое внимание партийных комитетов на необходимость активизации деятельности местных Советов, с тем чтобы «решительно поднять их роль в хозяйственном и культурном строительстве, в удовлетворении повседневных нужд и запросов населения, в деле коммунистического воспитания трудящихся» ⁸ .

Руководствуясь указаниями XX съезда партии, ЦК КПСС 22 января 1957 г. принял постановление «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами». В нем отмечалось, что Советы осуществляют большой объем работы, однако уровень решения вопросов многими советскими органами не соответствует задачам, поставленным съездом. Многие местные Советы в те годы слабо справлялись с функциями организаторов масс в хозяйственном и культурном строительстве, не проявляли достаточной заботы о жизненных нуждах трудящихся, нередко проходили мимо крупных упущений в жилищном строительстве, проявляли мало инициативы и настойчивости в улучшении работы школ, больниц, библиотек, магазинов и других предприятий и учреждений, призванных обслуживать население. ЦК КПСС обратил внимание советских органов на необходимость регулярного созыва сессий для решения на них актуальных вопросов хозяйственной и культурной жизни, улучшения работы с депутатами, оживления деятельности постоянных комиссий и работы исполнительных комитетов. Центральный Комитет потребовал от партийных организаций

---

⁶ КПСС в резолюциях. Т. 6, с. 365 — 366.

⁷ Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам. Т. 4. М. 1958, с. 156; КПСС в резолюциях. Т. 6, с. 513.

⁸ КПСС в резолюциях. Т. 7, с. 113.

стр. 5

---

усилить руководство местными Советами, в кратчайшие сроки устранить недостатки в их работе, добиться повышения роли местных органов государственной власти в осуществлении политики партии и правительства ⁹ .

Постановление сыграло огромную роль в улучшении работы местных советских органов. Выполнение требований, выдвинутых партией и основанных на ленинских демократических принципах советского строительства, обеспечило Советам возможность плодотворно осуществлять руководство хозяйственной и культурной жизнью страны в последующие годы.

Мероприятия, намеченные Коммунистической партией и Советским правительством, представляли собой комплексную программу совершенствования работы Советов и укрепления связей с массами. XXI и XXII съезды КПСС подчеркнули, что на новом этапе истории советского общества роль Советов продолжает возрастать. Рассматривая конкретные пути дальнейшего развития демократии в общенародном государстве, партия в своей Программе, принятой XXII съездом КПСС, прежде всего обратила внимание на необходимость повышения роли Советов как всеохватывающей организации народа. Опыт, накопленный партией по руководству Советами, позволил наметить в Программе КПСС такие направления развития социалистической демократии: «Регулярная отчетность Советов и их депутатов перед избирателями, право избирателей на досрочный отзыв депутатов, не оправдавших доверия; гласность, свободное и всестороннее обсуждение на сессиях Советов всех важных вопросов государственного управления, хозяйственного и культурного строительства; регулярная отчетность исполнительных органов власти на сессиях Советов снизу доверху; проверка работы этих органов и контроль за их деятельностью; систематическое обсуждение Советами запросов депутатов; критика недостатков в работе советских, хозяйственных и других организаций» ¹⁰ .

Программа КПСС определила генеральную линию развития Советов, которая в последующие годы проводилась в жизнь. Глубокие политические, экономические и социальные изменения в стране создали предпосылки для дальнейшего всестороннего развития социализма на собственной основе, для завершения формирования качественно новых черт социалистического общества, обусловивших его вступление в этап развитого социализма.

После войны на основе указаний партии проводилась большая работа по совершенствованию структуры исполкомов местных Советов, расширению полномочий органов государственной власти и укреплению их материальной базы. По предложению партийных органов в первые послевоенные годы ряд подразделений исполкомов Советов (отделы по учету и распределению рабочей силы, бюро продовольственных и промтоварных карточек, штат инспекторов по репатриации населения в исполкомах Советов бывшей прифронтовой полосы) был ликвидирован, другие реорганизованы или созданы вновь. В течение 1945 — 1948 гг. во всех Советах были образованы организационно-инструкторские отделы, которые способствовали более четкой работе советского аппарата, улучшению проверки исполнения решений вышестоящих партийных и советских органов.

Разрабатывая законодательные акты, Президиумы Верховных Советов союзных республик в течение 1955 — 1959 гг. приняли новые положения о Советах. В них более четко определялся статус местных органов власти, учитывался уровень развития экономики и культуры, опыт, накопленный советскими органами. Исполкомы областных Советов, на-

---

⁹ См. там же, с. 238 — 239.

¹⁰ Там же. Т. 8, с. 275.

стр. 6

---

пример, получили право утверждать планы подведомственных предприятий, увеличивать размеры средств, выделяемых на жилищное и культурно-бытовое строительство и благоустройство за счет накоплений местной промышленности, перераспределять средства. Расширился круг их деятельности по руководству народным образованием, торговлей, коммунально-бытовым обслуживанием населения и т. д.

Решая вопросы дальнейшего расширения полномочий Советов, ЦК КПСС и Советское правительство взяли курс на увеличение бюджетов союзных, автономных республик и местных Советов. 30 октября 1959 г. Верховный Совет СССР принял Закон о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик ¹¹ . В последующие годы были приняты законы о бюджетных правах союзных, автономных республик и местных Советов ¹² . Это способствовало быстрому росту местных бюджетов, повышению самостоятельности государственных органов в их составлении и инициативы в поисках резервов пополнения бюджетов, их рационального использования. Так, если в 1956 г. местные бюджеты составляли 8,8 млрд. руб., то в 1961 г. — 16,6 млрд. рублей ¹³ .

Деятельность партии и государства по повышению роли местных органов власти шла в двух тесно связанных и взаимозависимых направлениях: более полное обеспечение Советам возможности использования уже имевшихся прав и дальнейшее их расширение.

Навязанная фашистскими захватчиками война причинила громадный ущерб Советскому Союзу. Погибло свыше 20 млн. человек, страна потеряла около 30% национального богатства. Большой урон был нанесен местным Советам. В рядах Советской Армии сражалось 34,7% депутатов Советов, на 1 января 1945 г. с фронта их вернулось лишь 7,9% ¹⁴ . В условиях войны выборы в Советы не проводились. В течение 1946 — 1948 гг. были проведены очередные выборы в Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик, в местные Советы депутатов трудящихся. Они явились важным этапом укрепления органов власти в республиках и на местах, расширения их связей с массами, сыграли огромную роль в деле дальнейшего развития социалистической демократии, широкого вовлечения трудящихся в управление государством.

В последующие годы рассматриваемого периода выборы в местные органы власти проводились еще 6 раз в сроки, установленные Конституцией СССР 1936 года. Общий характер избирательных кампаний в нашей стране определяется сущностью социалистической демократии, вместе с тем каждая из них имеет свои особенности, отражая исторические события, происходящие в жизни народа, в его борьбе за построение нового общества. Так, в 1961 г. выборы в местные Советы были ознаменованы подготовкой к XXII съезду партии, огромным подъемом, вызванным обсуждением новых Программы и Устава КПСС. В период подготовки к этим выборам коллективы предприятий и организаций брали на себя повышенные обязательства по выполнению семилетнего плана.

Важнейшей формой привлечения трудящихся к проведению выборов является их участие в формировании и деятельности избирательных комиссий, подготавливающих и осуществляющих все мероприятия, от которых непосредственно зависит отражение в итогах выборов воли избирателей. КПСС привлекает к этой работе широкие массы населения. Так, если в 1947 — 1948 гг. в избирательные комиссии входило около 7 млн., то в 1961 г. — около 8 млн. человек, причем среди них пре-

---

¹¹ См. Ведомости Верховного Совета СССР, 1959, N 44, с. 221.

¹² См. Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1961, N 48, с. 674.

¹³ См. Местные бюджеты СССР. Стат. справочник. М. 1970, с. 4.

¹⁴ См. Из истории деятельности Советов. М. 1966, с. 85.

стр. 7

---

обладали беспартийные рабочие, колхозники, интеллигенция: в 1955 г. они составляли 75,2% членов избирательных комиссий, в 1961 г. — 72,6% ¹⁵ . В ходе предвыборных кампаний миллионные массы трудящихся активно участвуют в выдвижении кандидатов в депутаты и обсуждении их деловых, политических и личных качеств. Приведенные данные говорят о том, что дело выборов в нашей стране находится в руках народа, самих избирателей.

Выборы в нашей стране проходят при большой активности избирателей. Во всех выборах в Советы, состоявшихся после принятия Конституции СССР. 1936 г., участвовало примерно 99,9% избирателей, и, как правило, почти все они (более 99%) отдавали свои голоса за кандидатов в депутаты. Это свидетельствует о незыблемом принципе социалистической демократии — всеобщности и реальности участия народа в формировании органов государственной власти. Советские депутаты получают свои полномочия от абсолютного большинства народа.

Столь единодушная поддержка кандидатов в депутаты не означает, однако, как об этом пишут буржуазные советологи, механического избрания каждого выдвинутого кандидата. Во время выборов имелись случаи забаллотирования кандидатов, если они не соответствовали высоким требованиям избирателей. Так, в 1959 г. по стране в целом было забаллотировано 182 кандидата, в 1961 г. — 249 ¹⁶ . Это является показателем принципиального отношения трудящихся к избранию кандидатов и свидетельствует о демократизме нашей системы.

О развитии социалистической демократии в организации местных Советов, расширении их представительности, активном вовлечении трудящихся в управление государством свидетельствует неуклонный рост числа депутатов, а также их систематическое обновление. Так, за 1947 — 1961 гг. количество депутатов в составе местных Советов по всей стране увеличилось на 384951, в том числе в Казахской ССР — на 30926, Украинской ССР-на 84661 ¹⁷ . Подобная тенденция наблюдалась в местных Советах всех союзных республик. Рост числа депутатов объясняется не только увеличением численности населения в стране, но и изменением норм представительства, отражающим стремление Коммунистической партии привлечь к непосредственной государственной деятельности все более широкие слои трудящихся. Всемирно-историческое значение Советов В. И. Ленин видел в том, что они поднимают «к новому демократизму, к самостоятельному участию в управлении государством десятки и десятки миллионов трудящихся и эксплуатируемых» ¹⁸ .

В послевоенные годы при каждых выборах обновлялось 50% и более депутатов местных органов власти. Так, в 1959 г. в местных Советах впервые избранные депутаты составляли в целом по СССР 53,5%, по РСФСР — 55,7% ¹⁹ . Принцип постоянного обновления состава Советов- свидетельство демократичности советского общества, активного привлечения народа к управлению государством.

Ленин считал, что преобладание в Советах рабочих и крестьян позволяет установить «крепкую связь с самыми различными профессиями, облегчая тем различнейшие реформы самого глубокого характера без

---

¹⁵ ЦГАОР СССР, ф. 7523, оп. 75, д. 606, л. 101; Итоги выборов и состав депутатов местных Советов депутатов трудящихся 1961 г. (далее — Итоги выборов 1961 г.). Стат. сб. М. 1961, с. 113.

¹⁶ См. Куликова Г. Б. Ук. соч., с. 128.

¹⁷ Подсчитано по материалам: Итоги выборов и состав депутатов местных Советов народных депутатов 1980 г. (далее — Итоги выборов 1980 г.). Стат. сб. М. 1980, с. 222 — 223.

¹⁸ Ленин В. И. ПСС. Т. 36, с. 196.

¹⁹ См. Итоги выборов 1980 г., с. 226 — 227; Итоги выборов и состав депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР 1980 г. Стат. сб. М. 1980, с. 142 — 143.

стр. 8

---

бюрократии» ²⁰ . Следуя ленинским указаниям, Коммунистическая партия и Советское правительство неуклонно проводили линию на увеличение численности рабочих и колхозников в составе местных органов власти.

Особое значение для увеличения рабочей прослойки в Советах имело постановление ЦК КПСС от 22 января 1957 г., в котором ставились задачи обеспечить более широкое избрание в их состав людей, занятых в сфере материального производства ²¹ . В результате принятых мер во всех Советах постоянно и стабильно росло число депутатов- рабочих. Так, если в 1947 — 1948 гг. рабочий класс в местных органах государственной власти составлял 7,1%, в 1957 г. — 15,5%, то в 1961 г. — 23,8% ²² . В составе местных Советов всех созывов насчитывалось более 50% рабочих и колхозников. Увеличение числа рабочих в Советах неразрывно связано с повышением роли рабочего класса во всей хозяйственной, политической и культурной жизни страны, с развитием самого рабочего класса, ростом его численности.

Еще в первые годы Советской власти Ленин, указывая на необходимость привлечения женщих х советской работе, писал: «Нет сомнения, что среди работниц и крестьянок имеется во много оаз больше, чем нам известно, организаторских талантов, людей, обладающих уменьем наладить практическое дело» ²³ .

Важным направлением в формировании Советов в исследуемый период было увеличение в их составе числа женщин. В 1947 — 1948 гг. женщины в местных Советах составляли 33,5%, в 1953 г. — 35,9%, в 1957 г. -37%, в 1961 г. -40,7% ²⁴ . В местных Советах VIII созыва депутаты-женщины составляли в Молдавской СС? — 45,5%, Абхазской АССР — 44,1%, Орловской обл. -43,9%, Ярославской- 46,2% ²⁵ . Эти данные отражают последовательную политику партии и правительства, направленную на активное привлечение женщин к участию в государственной работе. «Если мы пополним руководящие кадры лучшими, самыми талантливыми и авторитетными представительницами многомиллионного отряда советских женщин, — подчеркнул в речи на торжественном заседании в Ташкенте 24 марта 1982 г. Л. И. Брежнев, — от этого наше общее дело только выиграет» ²⁶ .

Состав депутатов местных Советов рассматриваемого периода подтверждает нерушимость блока коммунистов и беспартийных. 3 1947- 1948 гг. коммунисты в среднем по стране составляли в Советах 41%, беспартийные — 59%; в 1961 г. соответственно — 45,4% и 54,6% ²⁷ . Аналогичная картина наблюдалась в местных Советах всех союзных республик, краев и областей. В местные Советы Ленинградской обл., например, в 1947 г. было избрано 48,1% коммунистов и 51,9% беспартийных; в 1961 г. соответственно — 45,1 % и 54,9% ²⁸ . Широкое представительство беспартийных в Советах свидетельствует о повышении активности трудящихся масс и о постоянном стремлении Коммунистической партии вовлечь их в управление государством. Обеспечивая руководство процессом формирования состава Советов, партия прежде всего

---

²⁰ Ленин В. И. ПСС. Т. 34, с. 304.

²¹ См. КПСС в резолюциях. Т. 7, с. 247.

²² ЦГАОР СССР, ф. 7523, оп. 40, д. 218, лл. 10, 19, 46, 58, 64; оп. 75, д. 506, л. 43: Итоги выборов, 1961 г., с. 20.

²³ Ленин В. И. ПСС. Т. 39, с. 24.

²⁴ См. Итоги выборов 1980 г., с. 226 — 227.

²⁵ См. Итоги выборов 1961 г., с. 17; Центральный государственный архив Абхазской АССР (ЦГА ААССР), ф. 201, оп. 1, д. 125, лл. 85 — 89; Государственный архив Орловской области (ГАОрО), ф. 1591, оп. 2, д. 1220, л. 46; Государственный архив Ярославской области (ГАЯО), ф. 2380, оп. 3, д. 1964, лл. 3 — 10.

²⁶ Правда, 25.111.1982.

²⁷ См. Итоги выборов 1980 г., с. 226 — 227.

²⁸ Подсчитано по материалам: Государственный архив Ленинградской области (ГАЛО), ф. 7179, .оп. 44, Д. 43, лл. 3, 4, 56, 66, 111; оп. 56, д. 833, лл. 1 — 6.

стр. 9

---

заботится не об увеличении количества своих представителей среди депутатов, а о повышении ведущей и организующей роли коммунистов, избранных депутатами, стимулирует их активность, предъявляет к ним высокие требования. Активная позиция коммунистов способствует более полному осуществлению Советами своих функций, а также конституционных прав.

Совершенствуя деятельность Советов как представительных органов власти, партия и правительство уделяли, неослабное внимание улучшению качественного состава депутатов. Если в 1947 — 1948 гг. в местных Советах страны депутатов с высшим и средним образованием было 24,1%, то в 1961 г. — 39,5% ²⁹ . Повышение общеобразовательного уровня депутатов местных Советов свидетельствует об огромном культурном росте населения нашей страны, изменениях в общеобразовательном уровне ведущего класса — советских рабочих, об успехах социалистического строительства.

Весьма важно, чтобы депутатами местных Советов избирались лучшие представители народа, занятые в сфере материального производства, специалисты различных отраслей народного хозяйства. В числе депутатов, избранных в 1961 г., рабочие, инженерно- технические работники и руководители предприятий составляли 29,4%; колхозники, специалисты сельского хозяйства, директора совхозов и РТС — 40%; учителя, медицинские работники-10,8%. В составе депутатов местных Советов VIII созыва, награжденных орденами и медалями, по СССР в целом было 35,9% ³⁰ , по Оренбургской обл. — 39,2%, Ростовской — 40,5 % ³¹ .

Анализ состава депутатов местных Советов за 1946 — 1961 гг. свидетельствует об усилении роли народных масс в управлении государством. В местных органах власти были представлены все основные социальные, демографические и национальные группы населения нашей страны. Состав Советов наиболее полно отражал динамические процессы, происходившие в сфере общественного развития. На составе депутатов местных Советов отражались изменения, характерные для социальной структуры советского общества, в котором протекал процесс сближения всех классов и социальных групп. Все это создавало предпосылки для повышения уровня зрелости социальных отношений, способствовало дальнейшей сплоченности и единству народа, достижению новых рубежей в развитии социализма. Эта тенденция, продолжавшаяся и в последующие годы, позволила партии на своем XXVI съезде сделать вывод о том, что «становление бесклассовой структуры общества в главном и основном произойдет в исторических рамках зрелого социализма» ³² .

В годы упрочения и развития социалистического общества Коммунистическая партия, Советское правительство, местные партийные и советские органы уделяли большое внимание совершенствованию организационно-массовой работы Советов, поскольку от ее уровня во многом зависит эффективность деятельности представительных органов государственной власти.

Основной организационно-правовой формой коллективного руководства, которое осуществляют Советы, и их работы являются сессии: на них депутаты сообща решают вопросы общегосударственного и местного значения. Вместе с тем сессия — это школа управления, позволяющая депутатам и многочисленному активу приобретать навыки государ-

---

²⁹ Подсчитано по материалам: Итоги выборов 1980 г., с. 226 — 227.

³⁰ См. Итоги выборов 1961 г., с. 19, 20, 21.

³¹ Подсчитано по материалам: Государственный архив Оренбургской области (ГАОО), ф. р. 1014, оп. 10, д. 125, лл. 2 — 7; Государственный архив Ростовской области (ГАРО), ф. 3737, оп. 9, д. 74, лл. 2 — 8.

³² Материалы XXVI съезда КПСС, с. 53.

стр. 10

---

ственной работы. Характеризуя Советы, Ленин писал: «Советская власть есть аппарат — аппарат для того, чтобы масса начала немедленно учиться управлению государством и организации производства в общенациональном масштабе» ³³ .

На основе ленинских указаний Коммунистическая партия и Советское правительство последовательно проводили курс на совершенствование сессионной деятельности местных Советов. По рекомендации партийных организаций во многих союзных республиках в 50-е годы были изменены сроки проведения сессий городских, районных, сельских и поселковых Советов. Практика показала, что сроки созыва сессий часто нарушались, а ежемесячное их проведение не способствовало тщательной подготовке и оперативному выполнению принятых решений. Обобщив опыт упомянутых Советов, Президиумы Верховных Советов ряда союзных республик установили, что их сессии должны впредь созываться не реже одного раза в два месяца ³⁴ . Это позволило устранить многие недостатки в подготовке и проведении сессий в последующие годы. Если в 1946 г. по стране в целом созывали сессии в сроки, предусмотренные Конституцией СССР, около 25% местных Советов, в 1957 г. -88,3%, то в 1961 г. -95%; по Украинской ССР в 1948 г. — 38,3%, в 1959 г. — 98,6% ³⁵ ; по Ростовской обл. соответственно — 46% и 90,6% ³⁶ . Подобная тенденция наблюдалась в большинстве местных Советов. К началу 60-х годов в Советах в основном было устранено нарушение конституционных сроков созыва сессий, однако проблема регулярного их созыва полностью еще не была решена.

Повышение роли местных Советов, усиление их воздействия на хозяйственное и культурное строительство находили отражение в повестках дня сессий. На них стали решаться наиболее важные вопросы хозяйственного и социально-культурного строительства. Так, на 100 сессиях областных и краевых Советов РСФСР, Украинской, Белорусской, Казахской, Узбекской, Туркменской, Таджикской республик, проходивших в первом полугодии 1961 г., кроме 58 организационных вопросов, обсуждалось 147 вопросов социалистического строительства ³⁷ . Анализ повесток дня сессий местных Советов позволяет сделать вывод, что в первые послевоенные годы на них обсуждались главным образом мелкие текущие вопросы. К концу исследуемого периода положение значительно изменилось: на сессиях чаще стали рассматриваться вопросы хозяйственного и культурного строительства, обеспечения охраны общественного порядка и прав граждан, соблюдения социалистической законности, руководства подчиненными Советам органами управления и предприятиями.

Местные Советы значительно усилили контроль за работой исполнительно- распорядительных оганов. Так, если в 1948 г. в целом по стране на сессиях отчиталось 45,4% исполкомов, в 1957 г. — 78,3%, то в 1961 г. — 92,1% ³⁸ . Подобная тенденция наблюдалась в местных Советах союзных и автономных республик, краев и областей. Например, в 1955 г. в РСФСР на сессиях отчиталось 81,6% исполкомов, а в

---

³³ Ленин В. И. ПСС. Т. 36, с. 52.

³⁴ См. Ведомости Верховного Совета Казахской ССР, 1956, N 5, с. 12 — 14; Ведомости Верховного Совета Литовской ССР, 1956, N 2, с. 23 — 24; Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1956, N 4, с. 156; Заседания Верховного Совета Молдавской ССР. Стеногр. отч. Кишинев. 1956, с. 192; Заседания Верховного Совета Украинской ССР. Стеногр. отч. Киев. 1957, с. 137, и др.

³⁵ ЦГАОР СССР, ф. 7523, оп. 42, д. 212, л. 15; оп. 78, д. 767, л. 7; Куликова Г. Б. Ук. соч., с. 174.

³⁶ Подсчитано по материалам: ГАРО, ф. 3737, оп. 8, д. 65, лл. 6 — 13; д. 199, лл. 2 — 8.

³⁷ См. Азовкин И. А. Областной (краевой) Совет депутатов трудящихся. М. 1962, с. 176.

³⁸ ЦГАОР СССР, ф. 7523, оп. 75, д. 548, лл. 1, 3; оп. 78, д. 658, л. 1.

стр. 11

---

1961 г. -90,4 % ³⁹ ; в Абхазской АССР соответственно — 85,4% и 95,7%, в Ленинградской обл. — 61,8% и 94,4% ⁴⁰ . Отчетность исполкомов на сессиях местных Советов заметно улучшилась, но контроль за их деятельностью еще не стал регулярным.

В рассматриваемый период шире распространилась такая форма, контроля масс за деятельностью местных органов власти, как отчеты исполкомов, их отделов и управлений непосредственно перед избирателями. Одними из первых в стране такие встречи-отчеты начали проч водить работники исполкома Моссовета. В 1959 г. 12 руководителей его управлений и отделов встретились с коллективом ГПЗ-1. Бюро МГК КПСС одобрило эту инициативу и рекомендовало районным Советам использовать этот опыт ⁴¹ . В результате уже в первой половине 1960 г. состоялось более 200 встреч руководителей Московского город ского и районных Советов, их отделов и управлений с коллективами предприятий и учреждений столицы ⁴² . По примеру Москвы в конце 50-х годов отчеты исполкомов Советов на собраниях трудящихся активно проводились в Ленинградской, Куйбышевской, Горьковской, Курской, Омской, Вологодской, Саратовской, Пермской, Костромской и многих других областях ⁴³ . На таких собраниях высказывались мнения о работе исполкома, отмечались недостатки в его деятельности, определялись конкретные пути их устранения. Как правило, отчетам предшествовала большая подготовительная работа: изучалось положение дел на местах, проверялось исполнение решений Совета, обобщались предложения постоянных комиссий и депутатов.

Характерным для деятельности Советов в эти годы явилось зарождение новых, более гибких форм работы: выездные сессии и заседания исполкомов, сессии без докладчиков и др. Они успешно практиковались Советами Украины, Молдавии, Москвы, Ленинграда и т. д. Так, в 1961 г. на выездных сессиях Фрунзенского и Выборгского районных Советов Ленинграда, состоявшихся на швейной фабрике «Большевичка» и прядильно-ткацком комбинате «Красная нить», обсуждался вопрос об условиях труда и быта рабочих и служащих этих предприятий ⁴⁴ . Эти формы работы давали возможность информировать широкие трудящиеся массы о деятельности Советов и их исполкомов, способствовали улучшению работы местных органов власти.

Ленин указывал, что Советы — это «власть, открытая для всех, делающая все на виду у массы, доступная массе, исходящая непосредственно от массы, прямой и непосредственный орган народной массы я ее воли» ⁴⁵ . Опираясь на это ленинское положение, местные органы власти с конца 50-х годов стали шире привлекать трудящихся к непосредственному участию в работе Советов. Так, в работе сессий Моссовета в 1961 г. участвовало до 500 активистов, Фрунзенского и Ленинградского райсоветов столицы- 150 — 200 ⁴⁶ . Получили распространение внештатные общественные формирования при исполкомах местных Советов. В начале 60-х годов внештатные подразделения при исполкомах, местных Советов были созданы в РСФСР, Белоруссии, Казахстане, на

---

³⁹ См. Советское государство и право, 1962, N 2, с. 40; Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1962, N 8, с. 116.

⁴⁰ Подсчитано по материалам: ЦГА ААССР, ф. 201, оп. 1, д. 125, лл. 1 — 5, 80- 84; ГАЛО, ф. 7179, on. 56, д. 137, лл. 106 — 111; д. 834, л. 2.

⁴¹ См. Бюллетень исполнительного комитета Московского городского Совета депутатов трудящихся, 1959, N 9, с. 35.

⁴² См. Советское государство и право, 1961, N 5, с. 122.

⁴³ ЦГАОР СССР, ф. 7523, оп. 78, д. 703, л. 2; Советы депутатов трудящихся, 1959, N 11, с. 48, 53; 54; 1960, N 3, с. 101; N 5, с. 99; N 8, с. 102.»

⁴⁴ См. Советы депутатов трудящихся, 1961, N 12, с. 94.

⁴⁵ Ленин В. И. ПСС. Т. 41, с. 381. .

⁴⁶ См. Куликова Г. Б. Ук. соч., с. 200.

стр. 12

---

Украине, и т. д. В 1961 г., например, в районных Советах Москвы насчитывалось 6267 общественных инструкторов и инспекторов ⁴⁷ .

Путь развития советской демократии Ленин видел не только в систематическом повышении роли представительных органов власти, но и в том, чтобы «каждый член Совета обязательно выполнял известную работу по управлению государством» ⁴⁸ . Этому способствует деятельность депутатов в постоянных комиссиях, являющихся основной организационно-правовой формой работы представительных органов власти в межсессионный период, призванной содействовать непрерывности функционирования Советов.

До середины 50-х годов каждый Совет по своему усмотрению образовывал комиссии, исходя из местных условий, численности депутатов и объема хозяйственной и социально- культурной деятельности. Изданные в этот период Положения о постоянных комиссиях учли имевшийся опыт их организации и деятельности, несколько унифицировали количественный состав, определили основные направления их работы. С изданием положений повысилась целенаправленность в работе постоянных комиссий, стали яснее их задачи, разнообразнее формы и методы организаторской деятельности. К середине 50-х годов постоянные комиссии накопили известный опыт. ЦК КПСС в постановлении от 22 января 1957 г. одобрил практику деятельности некоторых комиссий, но вместе с тем отметил, что во многих Советах они существуют формально, не привлекают к своей работе актив из рабочих, колхозников и интеллигенции. Была намечена программа совершенствования деятельности, постоянных комиссий (участие в разработке проектов решений Советов, в обсуждении хозяйственных планов, контроле за деятельностью предприятий и учреждений, подотчетных Совету) ⁴⁹ . В свете этого постановления партийные комитеты, Президиумы Верховных Советов союзных и автономных республик усилили внимание к работе постоянных комиссий. Особо следует отметить деятельность высшего органа государственной власти Российской Федерации, который регулярно рассматривал на своих заседаниях работу постоянных комиссий местных Советов, обобщал и распространял их передовой опыт ⁵⁰ .

Наряду с совершенствованием работы постоянных комиссий и повышением их роли в решении государственных дел Коммунистическая партия и Советское правительство проводили курс на увеличение числа постоянных комиссий, депутатов в них и советского актива. Это было вызвано усложнением задач, вставших перед Советами в связи с тем, что местное хозяйство приобретало многоотраслевой характер и требовало всестороннего и углубленного руководства. Если в 1945 г. по стране в целом в составе постоянных комиссий насчитывалось около 350 тыс. депутатов (61,3%) и 1,2 млн. активистов, то в 1961 г. соответственно — 1395 тыс. .(76,5%) и 2,3 млн. ⁵¹ . В РСФСР за период с 1953 по 1961 г. число депутатов в постоянных комиссиях выросло почти на 178 тысяч ⁵² . Практика работы постоянных комиссий подтвердила правильность принятых партией и правительством мер, направленных на увеличение в составе комиссий числа депутатов и активистов.

Анализ деятельности постоянных комиссий показывает, что в рассматриваемый период сложились следующие основные направления их работы: систематическое участие в подготовке вопросов к сессиям и за-

---

⁴⁷ См. Бюллетень исполнительного комитета Московского городского Совета депутатов трудящихся, 1961, N 20, с. 25.

⁴⁸ Ленин В. И. ПСС. Т. 38, с. 93.

⁴⁹ См. КПСС в резолюциях. Т. 7, с. 243 — 244.

⁵⁰ См. Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1959, N 9, с. 253 — 255; 1961, N 49, с. 776 — 778; Советы депутатов трудящихся, 1960, N 1, с. 101 -102, и др.

⁵¹ ЦГАОР СССР, ф. 7523, 6п. 75, д. 562, л, 5; Итоги выборов 1961 г., с. 109.

⁵² Подсчитано по: Советы депутатов трудящихся, 1961, N 10, с. 16, 55; 1962, N 9, с. 16.

стр. 13

---

седаниям исполкомов, осуществление контроля за выполнением решений Советов и вышестоящих партийных и советских органов, организация помощи исполнителям. О процессе развития комиссий как подлинно работающих органов свидетельствуют следующие цифры: в 1959 г. на сессиях Советов было заслушано 456301, в 1961 г. — 498686 докладов и содокладов постоянных комиссий ⁵³ , в которых содержался анализ состояния той или иной отрасли народного хозяйства, критически оценивались результаты деятельности исполкомов, предприятий и учреждений, выносились рекомендации о принятии мер, необходимых для устранения вскрытых недостатков, и т. д.

Формы и методы работы постоянных комиссий были весьма разнообразны: проведение заседаний комиссий непосредственно на индустриальных предприятиях, в колхозах, совхозах; обследование отделов и управлений исполкомов, учреждений и предприятий и т. д. Так, в 1959 г. постоянные комиссии Моссовета обследовали работу 1500 объектов ⁵⁴ . Творческий подход к решению различных вопросов хозяйственного и культурного строительства, стремление проникнуть в существо дела, найти причины недостатков и наиболее целесообразные пути их исправления — все это подчинялось единой цели — выполнить наказы избирателей. Партийные и советские органы осуществляли постоянный контроль за тем, как руководители промышленных и сельскохозяйственных предприятий, учреждений и организаций выполняли решения Советов, рекомендации постоянных комиссий, реализовывали предложения депутатов.

Эффективность деятельности местных органов власти зависит от активности депутатов, их практического участия в выполнении решений Советов. Депутаты, подчеркивал Ленин, должны «сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни, сами отвечать непосредственно перед своими избирателями» ⁵⁵ . Исходя из ленинских указаний, партия и правительство принимали меры по повышению активности каждого депутата, его ответственности за выполнение решений. В постановлении ЦК КПСС от 22 января 1957 г. обращалось внимание партийных органов на необходимость повышения активности депутатов в Советах и среди избирателей, подчеркивалось, что депутаты «должны постоянно находиться в гуще народа, знать нужды, запросы и настроения масс, регулярно встречаться с избирателями, принимать их, внимательно рассматривать заявления и жалобы населения и оказывать помощь в их разрешении» ⁵⁶ .

Выполняя постановление ЦК КПСС, партийные и советские органы оказывали помощь депутатам в их деятельности, добиваясь от них добросовестного выполнения депутатских обязанностей и систематической отчетности перед избирателями. Все это способствовало значительному укреплению связей депутатов с трудящимися, правильной постановке отчетности перед избирателями. Эффективным средством обеспечения контроля за деятельностью местных органов государственной власти и депутатов Советов являются отчеты депутатов. Если в 1949 г. в целом по стране перед населением отчиталось 25,3% депутатов местных Советов, в 1957 г. — 66,5%, то в 1961 г. — 80,8% ⁵⁷ . Подобная тенденция наблюдалась во всех местных Советах союзных, автономных республик, краев и областей. В Оренбургской обл., например, в 1949 г.

---

⁵³ ЦГАОР СССР, ф. 7523, оп. 75, д. 562, л. 5; Советы депутатов трудящихся, 1963, N 2, с. 95.

⁵⁴ См. Бюллетень исполнительного комитета Московского городского Совета депутатов трудящихся, 1960, N 12, с. 26.

⁵⁵ Ленин В. И. ПСС. Т. 33, с. 48.

⁵⁶ КПСС в резолюциях. Т. 7, с. 242.

⁵⁷ ЦГАОР СССР, ф. 7523, оп. 78, д. 767, л. 1; Известия, 5.III.1961; Куликова Г. Б. Ук. соч., с. 283.

стр. 14

---

отчиталось перед избирателями 47,1% депутатов, в 1961 г. — 80,8%; в Ярославской соответственно — 42,7% и 79,9% ⁵⁸ . Следовательно, к началу 60-х годов положение с отчетами депутатов значительно улучшилось, но их регулярность была достигнута лишь в последующие годы.

Действенным средством контроля трудящихся за работой своих избранников является право отзыва тех депутатов, которые не оправдали доверия народа. Единство права трудящихся избирать и отзывать своих представителей составляет одну из характерных особенностей социалистической демократии. Еще в ноябре 1917 г. в проекте декрета о праве отзыва Ленин подчеркивал, что любое выборное учреждение «может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и применения права отзыва избирателями своих выборных» ⁵⁹ . В Конституции СССР 1936 г. (ст. 142) не только была закреплена обязанность депутатов отчитываться перед избирателями, но и провозглашено право избирателей отзывать депутатов, не оправдавших их доверия. Однако процедура отзыва депутатов законодательно не была разработана, поэтому вплоть до 1960 г. депутаты, работавшие неудовлетворительно, из Советов почти не отзывались.

В соответствии с решениями XX съезда партии, ЦК КПСС в постановлении от 22 января 1957 г. предложил Президиумам Верховных Советов союзных республик разработать положения, определяющие порядок отзыва депутатов местных Советов ⁶⁰ . В течение 1959 — 1961 гг. законы о порядке отзыва депутатов Советов были приняты во всех союзных республиках. После их принятия избиратели стали активнее использовать предоставленное им Конституцией СССР право. Так, в 1960 г. из местных Советов было отозвано 100, в 1963 г. — 446 депутатов ⁶¹ .

Таким образом, в рассматриваемый период окрепло народовластие, что получило наиболее яркое воплощение в деятельности Советов депутатов трудящихся, в последовательном расширении их прав и функций. Была осуществлена перестройка работы местных Советов, углубились демократические начала в их организации и деятельности, улучшилась работа сессий и постоянных комиссий, укрепились связи депутатов с массами. Это усилило роль местных органов государственной власти в хозяйственном и социально-культурном строительстве. Через них широкие массы вовлекались в управление государственными делами. «Социалистическая демократия… — отмечается в постановлении ЦК КПСС «О 60-й годовщине образования Союза Советских Социалистических Республик», — создает каждому человеку реальные возможности для все более широкого и непосредственного участия в управлении делами государства и общества. Это — главное направление дальнейшего развития советской политической системы» ⁶² .

Глубокие преобразования, осуществленные в экономике и социально-классовой структуре СССР в годы упрочения и развития социалистического общества, обеспечили перерастание государства диктатуры пролетариата в общенародное, создали необходимые предпосылки для завершения формирования качественно новых черт социалистического общества, обусловивших его вступление в этап развитого социализма.

---

⁵⁸ Подсчитано по материалам: ГАОО, ф. р. -1014, оп. 8, д. 95, л. 179; оп. 10, д. 126, лл. 29 — 35; ГАЯО, ф. 2380, оп. 3, д. 923, л. 36; д. 1963, лл. 2 — 8.

⁵⁹ Ленин В. И. ПСС. Т. 35, с. 106.

⁶⁰ См. КПСС в резолюциях. Т. 7, с. 243.

⁶¹ См. Советы депутатов трудящихся, 1961, N 4, с. 102; 1964, N 5, с. 95.

⁶² О 60-й годовщине образования Союза Советских Социалистических Республик. Постановление ЦК КПСС от 19 февраля 1982 года. М. 1982, с. 16.

© biblioteka.by

Постоянный адрес данной публикации:

https://biblioteka.by/m/articles/view/МЕСТНЫЕ-СОВЕТЫ-В-ПЕРИОД-УПРОЧЕНИЯ-И-РАЗВИТИЯ-СОЦИАЛИСТИЧЕСКОГО-ОБЩЕСТВА-1946-1961-гг

Похожие публикации: L^Russia L^World Y G

disserCat — электронная библиотека диссертаций работаем для вас с 2009 года

• Корзина пуста

Вход
|
Регистрация

Вы робот?

Мы заметили, что с вашего адреса поступает очень много запросов.

Подтвердите, что вы не робот

Партийное руководство местными советами