Полномочия президента в руководстве внешней политикой государства таблица

1.      
Определяет основные
направления внутренней и внешней политики государства

2.      
Назначает с согласия
Государственной думы

3.      
Председателя Правительства РФ

4.      
Принимает решение об отставке
Правительства РФ

5.      
Утверждает военную доктрину

6.      
Формирует Администрацию
Президента РФ

7.      
Представляет Государственной
думе кандидату для назначения на должность Председателя Центрального банка
РФ.

8.      
Ставит перед Государственной
думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ

9.      
Назначает на должность и
освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ,
федеральных министров

10.  
Представляет Совету Федерации
кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного

Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ
и других федеральных судов, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ

11.  
Назначает и освобождает
полномочных представителей Президента РФ

12.  
Назначает и отзывает
дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных
организациях

13.  
Назначает Выборы
Государственной думы в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом

14.  
Распускает Государственную
думу в случаях и порядках, предусмотренных Конституцией РФ

15.  
Осуществляет руководство
внешней политикой Российской Федерации

16.  
Ведет переговоры и
подписывает международные договоры Российской Федерации

17.  
Подписывает ратификационные
грамоты

18.  
Принимает верительные и
отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей

19.  
Решает вопросы гражданства
Российской Федерации и предоставления политического убежища

20.  
Награждает государственными
наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской
Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания

21.  
Осуществляет помилование

22.   Издает указы и распоряжения, которые обязательны
для исполнения на всей территории Российской Федерации

Области	Полномочия президента
Формирование государственных органов и назначение высших должностных лиц	1. Президент имеет право с разрешения Государственной думы выбрать Председателя Правительства, заместителей Председателя, федеральных министров. 2. Принимает решение об отставке Правительства РФ. 3. Президент может управлять или создать органы государственной власти.
Руководство внешней политикой государства	Руководит внешней политикой. Ведёт переговоры и подписывает договоры
Безопасность и оборона	1. Формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ. 2. Верховный главнокомандующий. Главнокомандующий вооружёнными силами РФ. 3. Утверждает военную доктрину РФ. 4. Вводит режим военного и чрезвычайного положения.

Сравнительная таблица полномочий правительства и президента в области внешней политики

Полномочия Правительства Российской Федерации

Полномочия Президента Российской Федерации

Организует реализацию внешней политики Российской Федерации (ст. 13 Федерального конститу- ционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Правительство координирует де- ятельность федерального Минис- терства иностранных дел (ст. 32 Закона). Председатель Правительства представляет Правительство за пределами территории Российской Федерации (ст. 24 Закона). Правительство обеспечивает представительство Российской Фе- дерации в иностранных государст- вах и международных организациях (ст. 21 Закона). Осуществляет меры по обеспече- нию реализации внешней политики Российской Федерации (ст. 21 За- кона). В пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечи- вает выполнение обязательств Российской Федерации по междуна- родным договорам, а также наблю- дает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств (ст. 21 Закона). Отстаивает геополитические ин- тересы Российской Федерации, за- щищает граждан Российской Феде- рации за пределами ее территории (ст. 21 Закона). Осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельнос- ти, в сфере международного науч- но — технического и культурного сотрудничества (ст. 21 Закона).

Определяет основные направле- ния внешней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции Российской Феде- рации). Как глава государства пред- ставляет Российскую Федерацию в международных отношениях (ч. 4 ст. 80 Конституции). Осуществляет руководство внешней политики (ст. 86 Конс- титуции). Ведет переговоры и подписыва- ет международные договоры Рос- сийской Федерации (ст. 86 Конс- титуции). Подписывает ратификационные грамоты (ст. 86 Конституции). Принимает верительные и от- зывные грамоты аккредитируемых при нем дипломатических пред- ставителей (ст. 86 Конститу- ции). Руководит деятельностью Ми- нистерства иностранных дел (ст. 32 Закона).

Руководство внешней
политикой — сфера непосредственной
деятельности Президента, его «верховного
управления». В качестве главы
государства Президент представляет
государство в его внутренних и внешних
отношениях. Только Президенту принадлежит
право действовать за рубежом от имени
государства, представлять его как целое.
Председатель Правительства представляет
за пределами Российской Федерации
только Правительство.

Таким образом, прерогативы
Президента как главы государства в
области внешней политики, международных
отношений бесспорны. Но также очевидно
и другое. При строгой иерархии
взаимоотношений Президента — Правительства
— МИД компетенция каждого из них в сфере
внешней политики достаточно четко
разведена и не предполагает, что
Правительство и МИД являются только
исполнителями указаний главы государства.
Безусловно, они связаны политическим
курсом Президента, его поручениями и
указаниями. Но в рамках полномочий они
имеют достаточную свободу действий,
чтобы проводить согласованную внешнюю
политику. Этот как раз тот случай, когда
в рамках верховного управления Президента
по руководству внешней политикой
происходит активное совместное
властвование многих уполномоченных
государственных структур при обязательном
условии соблюдения Конституции и
федеральных законов.

Очевидно, что во внешней
политике, равно как и в других упомянутых
областях (оборона, безопасность), функции
и полномочия Правительства имеют
несколько иной, чем у Президента, характер
и назначение. Они хотя и пересекаются
с конституционными полномочиями
Президента, но более конкретны и
предметны. Федеральное Правительство
выступает одним из главных конституционных
институтов, используемых Президентом
для проведения в жизнь внешнеполитического
курса. Причем и Правительство, и Президент
реализуют свои полномочия через
соответствующие органы исполнительной
власти. Такая специфика объясняет
«близость» к Правительству тех
федеральных министерств и ведомств,
которые ведают вопросами обороны,
безопасности, внутренних дел, иностранных
дел и находятся в непосредственном
подчинении Президента.

Положение Правительства
в отношении упомянутых министерств
было предметом дискуссий при подготовке
комментируемого Федерального
конституционного закона. Не случайно
именно ст. 32 Закона стала предметом
компромисса между Президентом и
Парламентом и трансформировалась из
полномочия по направлению деятельности
до прямого руководства названными
органами. Роли и функции Президента и
Правительства в окончательной редакции
Закона с учетом последних замечаний
главы государства (в декабре 1997 года)
поменялись. Конечно, функция руководства
гораздо сильнее и убедительнее, чем
полномочия по направлению деятельности
федеральных органов исполнительной
власти.

И все-таки пока имеет
место стремление включить под
непосредственное руководство Президента
другие министерства и ведомства. Это
стремление проявляется прежде всего
со стороны самих руководителей министерств
и ведомств, представителей Администрации
Президента. Причины здесь вполне
объяснимы — повышение статуса госоргана,
некоторые облегчения с его финансированием,
большая автономность от Правительства
и близость к главе государства и т.д.

Ясно также, что при
расширении числа федеральных органов
исполнительной власти, которые напрямую
подчинены Президенту, автоматически
возрастает роль Администрации Президента
и ослабляется роль Правительства.
Заметим, что ранее Администрация
Президента уже институировалась в
указах Президента как госорган,
координирующий власть и других структур,
подчиненных Президенту, т.е. фактически
становилась неким «вторым»
управляющим центром в отношении
исполнительных органов.

Приведем некоторые
доводы «за» и «против»
относительно предложений о включении
в перечень непосредственно подведомственных
Президенту следующих органов исполнительной
власти: Министерства юстиции,
Государственного таможенного комитета,
Министерства по налогам и сборам и
Управления делами Президента.

При обсуждении проекта
Указа по этому вопросу в 1998 году
высказывалось мнение, что, исходя из
возложенных на Президента задач и
функций (в том числе и функции обеспечения
безопасности), перечисленные министерства
и ведомства следует подчинить
непосредственно Президенту. В качестве
аргумента указывалось на то, что они
относятся к правоохранительным органам,
а что касается Управления делами
Президента Российской Федерации, то
оно даже по своему наименованию тяготеет
к президентским структурам. Обращалось
внимание на необходимость включения в
перечень этих министерств и ведомств
также Федерального надзора России по
ядерной и радиационной безопасности
(ранее он был в числе таких органов).
Аргументом для этого является якобы
назначение этого органа: он осуществляет
меры в области обеспечения безопасности
и поэтому руководить им должен Президент.

Между тем ст. 32
Федерального конституционного закона
не дает оснований для расширения перечня.
В ней указаны только федеральные органы
исполнительной власти, ведающие вопросами
обороны, безопасности, внутренних дел,
иностранных дел, предотвращения
чрезвычайных ситуаций и ликвидации
стихийных последствий.

Нельзя забывать и
юридико — технический аспект: в законах,
исходя из требований нормативности и
стабильности их действия, не принято
указывать конкретные наименования
министерств и ведомств. Вместе с тем не
вызывает сомнений, что в Законе речь
идет о конкретных федеральных органах:
Министерстве обороны, Министерстве
внутренних дел, Службе внешней разведки,
Федеральной службе безопасности,
Федеральной пограничной службе и других
аналогичных ведомствах, которые и были
исчерпывающим образом перечислены в
Указе Президента Российской Федерации
от 25 мая 1999 г. N 651.

Количество федеральных
органов, ведающих соответствующими
сферами управления, не является постоянной
величиной, многое зависит от направленности
административной реформы, укрупнения
(или дробления) управленческих структур,
но функциональное назначение основных
ведомств вполне определенно. Речь идет
прежде всего о федеральных органах,
стабильно осуществляющих управленческие
функции в области иностранных и внутренних
дел. К примеру, МИД всегда был в
непосредственном подчинении Президента,
а вот Министерство по сотрудничеству
с государствами — участниками СНГ
находилось в непосредственном ведении
Правительства, хотя очевидно, что тот
и другой орган занимались вопросами
реализации внешней политики и имели
совместную сферу деятельности.

Сложнее обстоит дело
с федеральными органами исполнительной
власти, ведающими вопросами безопасности.
В правовых актах, принятых до издания
Федерального конституционного закона
«О Правительстве Российской Федерации»,
содержались различные формулы руководства
ими.

К примеру, в Федеральном
законе от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «Об
органах федеральной службы безопасности
в Российской Федерации» <*> было
записано, что руководство деятельностью
органов службы безопасности осуществляют
Президент Российской Федерации и
Правительство Российской Федерации
(ст. 1), а контроль за их деятельностью —
Президент Российской Федерации,
Федеральное Собрание Российской
Федерации, Правительство Российской
Федерации и судебные органы в пределах
полномочий, определяемых Конституцией
и федеральными законами (ст. 23). Отсюда
видно, что функция руководства «делилась»
между Правительством и Президентом, а
записана в общем виде.

———————————

<*> Собрание
законодательства Российской Федерации.
1995. N 15. Ст. 1269.

Что же касается термина
«безопасность», то в законодательном
регулировании его границы весьма широки.
Сюда включаются государственная,
экономическая, экологическая, общественная,
оборонная, промышленная и иные виды
безопасности.

В соответствии с Законом
Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О
безопасности» <*> (ст. ст. 1 и
безопасность личности, общества и
государства от внутренних и внешних
угроз обеспечивается функционированием
органов законодательной, исполнительной
и судебной властей. Среди многочисленных
органов исполнительной власти в систему
обеспечения безопасности наряду с
правоохранительными органами были
включены, в частности, Минсельхозпрод,
на которое возложен государственный
контроль и надзор за безопасным обращением
с пестицидами и агрохимикатами, МПС и
Министерство транспорта, Министерство
торговли и другие ведомства, которые
обеспечивают, в частности, безопасность
соответственно на транспорте и в
промышленности, и многие другие
федеральные ведомства.

———————————

<*> См.: Ведомости
Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской
Федерации. 1992. N 15. Ст. 769.

Поэтому при определении
подведомственности Президенту органов
исполнительной власти надо делать
выбор: либо исходить из логики широкого
понимания безопасности, с которой
связана деятельность большинства
государственных структур власти, либо
ограничиваться конституционными
полномочиями Президента. Но даже если
руководствоваться широкой трактовкой
деятельности Президента по обеспечению
безопасности, то она не должна сводиться
к административному подчинению всех
министерств и ведомств, имеющих отношение
к этой сфере деятельности. Речь идет не
столько о руководстве, сколько о контроле,
что, как известно, не одно и то же.

Существует точка зрения
о том, что Президенту должны быть
непосредственно подчинены 3 — 5 структур
исполнительной власти, представляющих
государство как политическую организацию,
обеспечивающую защиту основ конституционного
строя, суверенитета и территориальной
целостности. Безусловно, это МИД,
Минобороны, МВД и федеральные службы
безопасности, внешней разведки и охраны.
Руководить другими органами федеральной
исполнительной власти должно Правительство.

Статья 33. Отмена
Президентом Российской Федерации актов
Правительства Российской Федерации

Постановления и
распоряжения Правительства Российской
Федерации в случае их противоречия
Конституции Российской Федерации,
федеральным конституционным законам,
федеральным законам и указам Президента
Российской Федерации могут быть отменены
Президентом Российской Федерации.

Комментарий к статье
33

Комментируемая статья
почти текстуально воспроизводит
содержание ч. 3 ст. 115 Конституции
Российской Федерации.

Основанием для отмены
правительственного постановления или
распоряжения является факт его
противоречия Конституции, федеральному
(естественно, и федеральному
конституционному) закону, указу
Президента. Следовательно, практическая
целесообразность не может быть правовым
критерием для отмены соответствующего
акта Правительства.

Это обстоятельство
имеет принципиальное значение, поскольку
Правительство, будучи высшим исполнительным
органом государственной власти, вправе
отменять акты министерств и других
федеральных органов исполнительной
власти или приостанавливать действие
этих актов (в том числе и по основанию
нецелесообразности ведомственного
акта), а Президент в отношении этих
органов таким правом не обладает (ст.
12 комментируемого Закона). Приведенное
соображение дает существенный аргумент
в пользу того, что Президент не является
высшим исполнительным органом по
отношению к Правительству и другим
органам этой ветви власти. Право
Президента по отмене актов Правительства
проистекает из конституционного статуса
Президента как главы государства,
гаранта Конституции, прав и свобод
личности.

Впрочем, в юридической
литературе высказываются и другие
оценки комментируемого положения.
Полагают, в частности, что с точки зрения
теории разделения властей весьма
непоследовательно и несоразмерно
наделение Президента правом по отмене
постановлений и распоряжений федерального
Правительства <*>. Если имеется факт
неконституционности акта Правительства,
то такое решение может быть признано
недействительным Конституционным
Судом. Теоретически возможен спор о
компетенции между Правительством и
Президентом.

———————————

<*> См.: Правовой
статус Президента Российской Федерации
/ Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1997. С. 113.

Логика такой регламентации,
как обоснованно замечают сторонники
данной точки зрения, «приводит к
выводу, что Правительство, несогласное
с мотивами и аргументами, формально
может обратиться в Конституционный Суд
по поводу легитимности соответствующего
указа Президента об отмене решения
Правительства» <*>.

———————————

<*> Правовой статус
Президента Российской Федерации / Под
ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1997. С. 113.

Гипотетически возможна
ситуация, когда такой указ может быть
признан неконституционным, особенно
если указ оспорит третья сторона в тех
случаях, когда в постановлении
Правительства затрагивались ее интересы.

Отметим, что выступление
Президента в качестве своеобразной
надзорной инстанции представляется
также «правовым излишеством»,
учитывая, что когда Правительство
готовит постановления и распоряжения,
Президента информируют об их содержании
в рамках взаимодействия этих органов.
Кроме того, практически исключаются
случаи, чтобы Правительство по указанию
Президента не отменило свое решение.

Факты прямой отмены
Президентом конкретных актов Правительства
были единичны, хотя соответствующие
поручения о пересмотре или приостановлении
действия правительственных решений
встречаются на практике чаще. По существу,
мы пока имеем дело с резервным полномочием
Президента.

Статья 34. Временное
исполнение Председателем Правительства
Российской Федерации обязанностей
Президента Российской Федерации

В случаях, предусмотренных
Конституцией Российской Федерации,
Председатель Правительства Российской
Федерации временно исполняет обязанности
Президента Российской Федерации.

Комментарий к статье
34

Комментируемая статья
имеет отсылочный характер. Часть третья
ст. 92 Конституции содержит формулировку
условий временного исполнения
Председателем Правительства обязанностей
Президента.

В ней говорится о
временном исполнении обязанностей «во
всех случаях, когда Президент Российской
Федерации не в состоянии выполнять свои
обязанности». Следовательно, здесь
имеется в виду более широкий перечень
таких оснований, чем он предусмотрен
Конституцией: отставка, стойкая
неспособность по состоянию здоровья
осуществлять принадлежащие ему полномочия
или отрешение от должности.

На практике правовой
механизм временного исполнения
Председателем Правительства обязанностей
Президента был апробирован Указами
Президента от 19 сентября 1996 г. N 1378 «О
временном исполнении обязанностей
Президента Российской Федерации»,
от 5 ноября 1996 г. N 1534 «О возложении на
Председателя Правительства Российской
Федерации Черномырдина В.С. временного
исполнения обязанностей Президента
Российской Федерации» и N 1535 «О
прекращении временного исполнения
Председателем Правительства Российской
Федерации обязанностей Президента
Российской Федерации» <*>.

———————————

<*> Собрание
законодательства Российской Федерации.
1996. N 39. Ст. 4533; N 46. Ст. ст. 5239, 5240.

Отметим, что в Конституции
имеется некоторая неопределенность по
поводу оснований прекращения исполнения
полномочий Президентом и случаев, когда
Председатель Правительства временно
исполняет обязанности Президента.

Существует точка зрения
о том, что, исходя из системного характера
ст. 92 Конституции, формула «во всех
случаях, когда Президент Российской
Федерации не в состоянии выполнять свои
обязанности» имеет в виду только
случаи, указанные в ч. 2 ст. 92 Конституции
(т.е. отставка, стойкая нетрудоспособность
или отрешение от должности).

«Узкая» трактовка
этих оснований, как полагают ряд
правоведов, более предпочтительна,
поскольку иначе возможна легализация
произвольных оснований, порядка и сроков
передачи полномочий Президента главе
Правительства. При определенных условиях
такая трактовка могла бы стать почвой
для неконституционного отстранения
главы государства от исполнения
обязанностей <*>.

———————————

<*> См.: Комментарий
к Конституции Российской Федерации /
Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 418.

Учитывая различные
интерпретации комментируемого положения,
необходимо либо толкование Конституционного
Суда по этому вопросу, либо принятие
специального федерального закона.

В зарубежной практике
такие вопросы регламентируются весьма
тщательно, учитывая последствия
временного исполнения обязанностей
Президента. В России, говорят, «нет
ничего более постоянного, чем временное».
Имеющиеся пробелы в Конституции
Российской Федерации могут быть причиной
политических кризисов: например, не
ясно, как поступать в ситуации, когда
реально отсутствует глава Правительства.
«Лестница» замещений в российском
законодательстве отсутствует.

В заключение полезно
обратить внимание на некоторые из тех
положений, которые нуждаются в
законодательной регламентации порядка
исполнения Председателем Правительства
полномочий главы государства. Это
касается, в частности, определения
времени (момента) к приступлению
временного исполнения: а) принятие
компетентным органом постановления о
признании стойкой нетрудоспособности
Президента, лишающей его возможности
по состоянию здоровья исполнять
полномочия главы государства; б) принятие
самим Президентом решения о временном
исполнении его обязанностей главой
Правительства на период, указанный
Президентом; в) принятие Президентом
решения о своей отставке — с даты
досрочного прекращения своих полномочий,
указанной в заявлении об отставке.

В официальном сообщении
Правительства об отставке Президента
должно быть указано, кто, с какого момента
и в течение какого срока временно
исполняет обязанности главы государства.

В большинстве конституций
зарубежных стран предусматривается,
что в случае возникновения препятствий
для исполнения обязанностей Президента
его обязанности возлагаются либо на
премьер — министра, либо на спикера одной
из палат парламента в зависимости от
формы правления. Например, в Финляндии
— на премьер — министра, а если и он не в
состоянии их исполнять, то на министра,
который согласно Конституции этой
страны является его заместителем. В
Польше в аналогичной ситуации обязанности
Президента Республики временно исполняет
Маршал Сейма (нижней палаты парламента).

Принципиально важно,
что общепризнанным в конституционной
практике является ограничение некоторых
прав исполняющего обязанности Президента:
он не имеет права распускать парламент,
назначать референдум, а также вносить
предложение об изменениях Основного
закона (ст. 92, ч. 3 Конституции Российской
Федерации).

Статья 35. Отставка
Правительства Российской Федерации и
сложение Правительством Российской
Федерации своих полномочий

Правительство Российской
Федерации слагает свои полномочия перед
вновь избранным Президентом Российской
Федерации. Решение о сложении Правительством
Российской Федерации своих полномочий
оформляется распоряжением Правительства
Российской Федерации в день вступления
в должность Президента Российской
Федерации.

Правительство Российской
Федерации может подать в отставку,
которая принимается или отклоняется
Президентом Российской Федерации.

Президент Российской
Федерации вправе принять решение об
отставке Правительства Российской
Федерации, в том числе и в предусмотренных
Конституцией Российской Федерации
случаях выражения Государственной
Думой недоверия Правительству Российской
Федерации либо отказа Государственной
Думы в доверии Правительству Российской
Федерации.

В случае отставки или
сложения полномочий Правительство
Российской Федерации по поручению
Президента Российской Федерации
продолжает действовать до сформирования
нового Правительства Российской
Федерации.

Комментарий к статье
35

1. Первое положение
комментируемой статьи фактически
воспроизводит ст. 116 Конституции
Российской Федерации. Сложение полномочий
Правительства перед вновь избранным
Президентом — определяющая черта
президентской формы правления. В
парламентарных государствах Правительство
слагает свои полномочия в связи с
окончанием легислатуры депутатов
законодательного органа, а в президентских
республиках — Президента. Последнее
обстоятельство является одним из весомых
аргументов, подтверждающих президентскую
(а не полупрезидентскую) форму правления
в России.

2. Комментируемая статья
Закона не определяет срок полномочий
Правительства. В отличие от депутатов
Государственной Думы и Президента
Российской Федерации, которые избираются
сроком на четыре года, срок полномочий
Правительства, поскольку оно не
выбирается, а назначается (формируется),
заранее не оговаривается. Такова практика
государств с парламентской и с
президентской формами правления. По
этой причине представляется неточным
утверждение, что ст. 116 Конституции (а
следовательно, первая часть комментируемой
статьи Закона) «по существу определяет
срок полномочий Правительства Российской
Федерации, который проистекает из срока
полномочий Президента Российской
Федерации» <*>.

———————————

<*> Комментарий к
Конституции Российской Федерации / Под
ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 477.

За три года президентства
Б. Ельцина (1996 — 1998 гг.) последовало уже
три отставки Правительства, не считая
сложения полномочий перед вновь избранным
Президентом (1996 год). Применительно к
Правительству вряд ли правильно
употреблять термин «досрочное
прекращение исполнения полномочий»,
поскольку по решению Президента отставка
Правительства возможна в любое время.
Политические договоренности на этот
счет между основными носителями
государственной власти в России
юридического значения не имеют.

Таким образом, суть
комментируемого положения проявляется
в жесткой обусловленности смены состава
Правительства каждым вновь избранным
Президентом, что является одним из
признаков президентской формы правления.

Системный анализ
положений Конституции и комментируемого
Закона приводит к выводу о том, что
формирование, отставка и сложение
полномочий Правительства в решающей
мере связаны с правовым положением и
полномочиями Президента.

В отличие от отставки,
которая может быть принята (или отклонена)
главой государства, сложение полномочий
Правительства носит безусловный характер
и не требует согласия на это действие
членов Правительства. Вновь избранный
Президент обязан принять к сведению
решение Правительства о сложении
полномочий и начать формирование его
нового состава. Даже при переизбрании
Президента на второй срок сложение
полномочий Правительством, равно как
формирование его нового состава,
юридически обязательно, хотя фактически
сам состав Правительства может остаться
практически без изменений.

В случае сложения своих
полномочий Правительство по поручению
Президента продолжает действовать до
формирования нового Правительства (ч.
5 ст. 117 Конституции).

Официально решение о
сложении Правительством своих полномочий
оформляется распоряжением Правительства
в день вступления в должность Президента.
Согласно ст. 60 Федерального закона от
17 мая 1995 г. N 76-ФЗ «О выборах Президента
Российской Федерации» <*> вновь
избранный Президент вступает в должность
на тридцатый день со дня официального
объявления результатов выборов.

———————————

<*> Собрание
законодательства Российской Федерации.
1995. N 21. Ст. 1924.

Слова ч. 2 комментируемой
статьи Закона: Правительство «может
подать в отставку» означают возможность
официально заявить о своей отставке
Президенту. В конституционной практике
это обычно оформляется прошением
(заявлением) об отставке.

3. Часть вторая
комментируемой статьи Закона воспроизводит
ч. 1 ст. 117 Конституции Российской
Федерации. В принципе, поскольку
Правительство является коллегиальным
органом, такое решение должно приниматься
на заседании Правительства, хотя в
перечне вопросов, решения по которым
принимаются на заседаниях Правительства,
принятие решения об отставке Правительства
отсутствует.

На наш взгляд, некоторая
недоговоренность в вопросе об отставке
по инициативе Правительства связана с
политическими моментами взаимоотношений
главы Правительства и Президента в
вопросах формирования и отставки
Правительства. Особая роль главы
Правительства в этом вопросе вызвана
и тем обстоятельством, что его освобождение
от должности автоматически влечет
отставку всего Правительства (см.
комментарий к ст. 7 Закона). В российской
практике отставки Правительства по его
инициативе в полном составе пока не
было. Президент действовал опережающим
образом, чтобы не допустить таких
политических демаршей, и отправлял
Правительство в отставку заблаговременно.

Думается, что в будущем
развязка правительственного кризиса
в России будет решаться более
цивилизованными методами, после
предварительных консультаций с
Правительством и палатами Парламента.

На законодательном
уровне порядок отставки главы Правительства
регламентируется недостаточно, хотя
этот вопрос имеет решающее значение
для судьбы самого Правительства.

Как было уже сказано,
в Законе «О Совете Министров —
Правительстве Российской Федерации»
(1992 г.) существовала прямая зависимость
двух отставок — освобождение от должности
Председателя Правительства влекло за
собой отставку самого Правительства.
Такое положение сохранилось и в
комментируемом Законе (ч. 4 ст. 7). Вместе
с тем имеется существенная новелла:
закон впервые закрепил право Председателя
Правительства «уйти по собственному
желанию».

Строго формально
Президент не вправе отправить в отставку
главу Правительства без его заявления
об этом, но может отправить в отставку
все Правительство и таким образом решить
проблему неугодного главы Правительства.
Но может быть и другая ситуация. Если
Президент считает нецелесообразным по
каким-либо соображениям расставаться
с главой Правительства, он вправе
отклонить его прошение об отставке.
Если же глава Правительства по-прежнему
будет настаивать на отставке, то Президент
обязан удовлетворить его просьбу, что
вытекает из императивности положения
ч. 2 ст. 7 комментируемого Закона:
«Председатель Правительства Российской
Федерации освобождается (а «не может
быть освобожден» — подчеркнуто нами
— Л.О.) от должности Президентом Российской
Федерации…».

Хотя Председатель
Правительства по служебному положению
находится в полной зависимости от
усмотрения Президента, но право на
отставку по собственному желанию
является его прерогативой. На наш взгляд,
было бы полезно конкретизировать на
законодательном уровне условия и сроки,
гарантирующие субъективное право главы
Правительства на освобождение по
собственному желанию. Думается, что
отставка главы Правительства по его
заявлению не исключает возможности
поручения Президента Председателю
Правительства продолжать временно
действовать в этом качестве (как и всему
Правительству) до сформирования нового
Правительства (подробнее об этом см.
комментарий к ст. 7 Закона). Для принятия
Президентом решения об отставке
Правительства формально не требуется
прошения главы Правительства о такой
отставке.

4. Нормы ч. 3 настоящей
статьи Закона конкретизируют положения
ч. 2 ст. 117 Конституции Российской
Федерации. Здесь указывается, что решение
об отставке Правительства Президент
вправе принять по своей инициативе «в
том числе и в предусмотренных Конституцией
Российской Федерации случаях выражения
Государственной Думой недоверия
Правительству Российской Федерации
либо отказа Государственной Думы в
доверии Правительству Российской
Федерации».

Следовательно,
формулировка «в том числе…» лишь
подчеркивает дискреционное полномочие
главы государства, основанное на
политической целесообразности в
понимании Президента. Хотя речь идет о
наиболее весомой прерогативе Президента,
однако вряд ли обоснованно считать, что
«при принятии решения об этом Президент
не связан никакими правовыми условиями»
<*>.

———————————

<*> Конституция
Российской Федерации. Научно — практический
комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина.
М., 1997. С. 593.

«Право свободного
усмотрения», на наш взгляд, не вполне
корреспондируется с функцией обеспечения
Президентом согласованного функционирования
и взаимодействия органов власти (ст. 80
Конституции). Действия Президента по
отставке Правительства должны быть
мотивированными и находиться в правовом
поле, учитывая конституционный статус
Правительства. Здесь неприменима
аналогия с прерогативой абсолютного
монарха по принципу: «мое Правительство,
что хочу, то и делаю с ним».

Частые изменения
Президентом состава Правительства
могут привести к полной потере
управляемости в государстве, что
губительно для любого государства. Что
же касается отставки Правительства в
связи с выражением Государственной
Думой недоверия Правительству, то при
определенных обстоятельствах (ч. 3 ст.
109 Конституции) Президент вынужден пойти
на эту меру. Так, он не вправе распустить
Государственную Думу в течение года
после ее избрания.

В отсутствие альтернативы
выбора картина меняется, т.е. его право
трансформируется в конституционную
обязанность. Вместе с тем механизм
выражения недоверия Правительству и
отказа в доверии Правительству настолько
несовершенен и противоречив, что
порождает самые непредвиденные коллизии
и политические ситуации. Проще говоря,
процедура голосования и последствия
отказа в доверии Правительству гораздо
негативнее для депутатов, чем для
Правительства, в отличие от выражения
недоверия по инициативе депутатов. Тем
более эти процедуры не разведены по
времени и могут накладываться друг на
друга, вызывая серьезные коллизии в
правоприменительной практике.

5. Обеспечение
непрерывности деятельности Правительства
— важное условие недопущения безвластия
в государстве. Общеизвестно, что без
руководства центральной исполнительной
властью неизбежно наступает острый
правительственный кризис, последствия
которого порой непредсказуемы.
Исполнительная вертикаль власти всегда
нуждается в эффективно работающем
мозговом центре — федеральном Правительстве.

Комментируемая статья
Закона основана на общепризнанной
мировой практике цивилизованных
государств: во всех случаях отставки
или сложения полномочий Правительство
по поручению Президента продолжает
действовать до сформирования нового
Правительства. Представляется сомнительным
вывод о том, что Президент на «переходный
период» вообще может и не воспользоваться
услугами прежнего Правительства, сразу
назначить новое, получив согласие Думы
на кандидатуру Председателя <*>.
Нельзя забывать, что этот процесс не
сиюминутный, а кандидатуры министров
представляются Президенту назначенным
главой Правительства.

———————————

<*> См.: Комментарий
к Конституции Российской Федерации /
Под ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 481.