Процессуальное руководство предварительным следствием

Процессуальное руководство предварительным расследованием: функциональные ориентиры

Образцов Александр Викторович, доцент кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления Министерства внутренних дел Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Рассматриваются функциональные ориентиры процессуального руководства предварительным расследованием как результат деятельности руководителя следственного органа, а также показывается их значение для теории уголовного процесса и практики расследования уголовных дел.

Ключевые слова: функциональные ориентиры процессуального руководства, процессуальное руководство, руководитель следственного органа, следователь.

Procedural Management of Preliminary Investigation: Functional Reference Points

A.V. Obraztsov

Obraztsov Aleksandr V., Assistant Professor of the Department of Administration of Investigative Bodies of the Management Academy of the Ministry of the Interior of the Russian Federation Candidate of Legal Sciences.

Discusses operational guidelines procedural guidance of the preliminary investigation as a result of the activities of the head of the investigative body, and also shows their importance for the theory of criminal process and practice of investigation of criminal cases.

Key words: functional guidance of procedural guidance, procedural guidance, the head of the investigative body, investigator.

Эффективность уголовного судопроизводства связана прежде всего с действенной защитой прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. В досудебном производстве не только отдельные нормы, но и ряд процессуальных институтов требуют совершенствования, поскольку в силу, с одной стороны, деформированности процессуальных правил расследования и, с другой стороны, забюрократизированности уголовного процесса они значительно затрудняют доступ граждан к правосудию, не отражают реального положения дел в борьбе с преступностью и не позволяют государству вырабатывать адекватные меры <1>.

<1> Гаврилов Б.Я. Досудебное производство по УПК РФ: концепция для совершенствования // Труды Академии управления МВД России. 2016. N 1(37). С. 18 — 25.

Одним из основных направлений совершенствования норм УПК РФ в последнее десятилетие является усиление роли руководителя следственного органа, что отразилось на его процессуальном статусе и позволило результативнее осуществлять процессуальное руководство следователями, в процессе которого руководитель следственного органа использует такое свое основное полномочие, как дача указаний следователю о направлении расследования (ч. 3 ст. 39 УПК РФ). Чем же должен руководствоваться руководитель следственного органа, давая следователю данные указания? Кажется, ответ очевиден — УПК РФ.

Но, во-первых, уголовно-процессуальные нормы, регламентирующие деятельность руководителя следственного органа, носят достаточно общий характер и они не конкретизированы применительно к процессуальному руководству расследованием преступлений. Во-вторых, они дезинтегрированы и в силу этого не представляют собой целостную систему, обеспечивающую эффективное руководство расследованием преступлений. В-третьих, по большей части эти правила находятся в стадии становления и в достаточной степени не сформулированы, что позволило данному руководителю действовать, что называется, в полную силу. В определенной степени это подтверждается принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ <2>, когда были внесены изменения в УПК РФ и бывшего по УПК РФ (в ред. 2001 г.) начальника следственного отдела переименовали в руководителя следственного органа при одновременном значительном расширении его процессуальных полномочий, что усилило его руководящий потенциал.

<2> О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: Федеральный закон от 05.06.2007 N 87-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2830.

Но при более детальном анализе норм УПК РФ приходится констатировать, что на фундаментальном уровне какой-либо руководящей идеи, общих правил, системы, позволяющих руководителю следственного органа принимать решение о даче указаний по уголовному делу, в четко выраженном виде не существует.

В этой связи автором в данной статье для описания идеи, общих правил, позволяющих данному руководителю принимать решение о даче указаний по уголовному делу для осуществления процессуального руководства расследованием, предлагается использовать такой термин, как функциональные ориентиры процессуального руководства. Почему именно такой?

Прежде всего отметим, что процессуальное руководство обращено по большей части в будущее, оно носит проспективный, прогностический характер. Осуществляя процессуальное руководство, руководитель следственного органа должен направлять расследование с момента принятия к производству следователем уголовного дела и обеспечить его поступательное расследование. Поэтому по каждому уголовному делу следует сформулировать ориентиры, на которые должен нацелиться следователь и которые позволят последнему эффективнее, соблюдая требование о разумном сроке уголовного судопроизводства, лучше выполнить возложенную на него законом функцию.

Эти ориентиры не носят и не могут носить абсолютно-конкретный характер, они направляют расследование и обеспечивают его осуществление в определенных рамках.

К таким функциональным ориентирам следует отнести прежде всего те нормы УПК РФ, которые регламентируют процессуальную деятельность следователя и определяют, например, сроки расследования. При этом срок предварительного следствия является функциональным ориентиром как для следователя, перед которым стоит задача осуществить расследование в установленный срок, так и для руководителя следственного органа, который призван контролировать соблюдение этого срока.

С точки зрения процессуального руководства расследованием, нормы о сроках предварительного следствия для руководителя имеют особое значение, поскольку именно ему законом предоставлено право эти сроки продлевать. Тем самым продлевая и устанавливая новый срок, руководитель следственного органа создает новый ориентир для следователя. Но это продление нельзя рассматривать только как механическое увеличение срока расследования, поскольку руководитель одновременно с продлением дает оценку деятельности следователя и определяет, что необходимо сделать для дальнейшего расследования во вновь установленный срок, формируя тем самым функциональные ориентиры для следователя в акте процессуального руководства (например, в письменном указании, данном следователю в порядке ст. 39 УПК РФ).

Таким образом, нормы о сроках предварительного следствия имеют двойное назначение, поскольку косвенно они обязывают руководителя следственного органа оценивать ход и результаты расследования и определять ориентиры для дальнейшего расследования уголовного дела.

То же самое можно сказать, когда руководитель следственного органа своим постановлением отменяет постановления следователя о приостановлении предварительного следствия (ч. 2 ст. 211 УПК РФ). Приостановленное предварительное следствие может быть возобновлено также на основании постановления данного руководителя в связи с отменой указанного выше решения следователя. Отменяя постановление следователя, руководитель следственного органа должен четко себе представлять, чего не сделал следователь (какие конкретные обстоятельства, подлежащие дополнительному расследованию, не установил), и указать, что тот должен сделать, т.е. сформулировать функциональные ориентиры дальнейшего расследования. В противном случае отмена постановления следователя будет бессмысленной, формальной процедурой.

Аналогичная ситуация складывается, когда руководитель следственного органа дает согласие на принятие процессуального решения, например, о прекращении уголовного дела или на производство следственного действия, перечень которых приведен в ч. 2 ст. 29 УПК РФ. Давая свое согласие или отказывая в этом, руководитель в любом случае должен дать оценку состояния расследования по уголовному делу на момент дачи согласия и сформировать новые или уточнить ранее данные или установленные УПК РФ функциональные ориентиры.

Такие ориентиры являются результатом процессуального руководства расследованием преступлений.

В свою очередь, если данный руководитель не формирует эти ориентиры по уголовному делу, то фактически он и не осуществляет процессуальное руководство расследованием преступлений. Поэтому группа норм по процессуальному руководству расследованием имеет двойное назначение: они не только устанавливают процессуальную форму, которая регулирует процесс расследования уголовного дела, но и обязывают руководителя следственного органа руководить этим процессом, в т.ч. путем формирования процессуальных ориентиров расследования.

Другие нормы УПК РФ, которые также можно рассматривать в качестве функциональных ориентиров процессуального руководства, не столь конкретны и дают руководителю следственного органа право действовать по усмотрению. Например, когда он дает указания о привлечении лица в качестве обвиняемого.

И наконец, третья группа функциональных ориентиров, когда правило в УПК РФ конкретно не выражено, а сформулировано лишь общее требование к производству расследования по уголовному делу, но которые востребованы практикой и вытекают из принципов уголовного судопроизводства (глава 2 УПК РФ) и общих условий предварительного расследования (глава 21 УПК РФ). К таким ориентирам следует отнести законность (ч. 5 ст. 165, ч. 9 ст. 166 УПК РФ и др.) и обоснованность при принятии процессуальных решений (ч. 2, п. 5.1, ст. 37, ч. 3 ст. 37 УПК РФ, ч. 3 ст. 108, ч. 3 ст. 125, ч. 9 ст. 166 УПК РФ и др.), полноту (ч. 4 ст. 152 УПК РФ), объективность (ст. 125, ч. 4 ст. 152 УПК РФ), справедливость (ч. 2 ст. 6), всесторонность (ч. 2 ст. 154 УПК РФ), использование технических средств и способов обнаружения, фиксации и изъятия следов преступления и вещественных доказательств (ч. 1 ст. 58, ч. 6 ст. 164 УПК РФ).

Можно выделить и четвертую группу функциональных ориентиров, базой которых являются одновременно и нормы УПК РФ, и положения криминалистики: криминалистические методики расследования; криминалистические рекомендации по производству отдельных следственных действий.

Конкретизация, детализация и объективизация функциональных ориентиров осуществляются в процессе изучения руководителем следственного органа материалов проверки сообщения о преступлении или материалов уголовного дела и последующей дачи указаний следователю по конкретному уголовному делу. Тогда ориентиры переходят из категории абстрактно существующих (в моделях, закрепленных в нормах права и мысленных образах данного руководителя) в конкретные (в реально существующие, вполне определенные, точные, предметные и материализованные в виде процессуального документа), относящиеся к конкретному уголовному делу и концентрирующие усилия следователя, например, на определенной группе следственных действий, а также задающие направление расследования, а в некоторых случаях активизирующие его, если, например, не соблюдается требование о разумном сроке уголовного судопроизводства.

Следует иметь в виду, что ориентиры первой группы уже закреплены в законе и следователь должен их придерживаться и без указаний руководителя следственного органа. Однако если нарушаются требования уголовно-процессуального закона, например, о разумных сроках уголовного судопроизводства, то руководитель следственного органа при поступлении жалобы по результатам ее рассмотрения в соответствии с ч. 2, 2.1 ст. 124 УПК РФ и при наличии оснований для ее удовлетворения выносит постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы и указывает процессуальные действия, осуществляемые для ускорения расследования уголовного дела, и сроки их осуществления.

Таким образом, отдельные функциональные ориентиры, содержащиеся непосредственно в УПК РФ, обязывают следователя их придерживаться применительно к конкретному уголовному делу с момента его принятия к своему производству, одновременно они могут также конкретизироваться через акты процессуального руководства (например, указания, постановления руководителя следственного органа и т.д.).

Среди функциональных ориентиров процессуального руководства следует выделять базовые, которые служат для оценки хода расследования на основных его этапах (возбуждение уголовного дела, предъявление обвинения, окончание предварительного расследования), а в случае реализации указаний, постановлений руководителя следственного органа — для контроля их выполнения.

Особенность базовых функциональных ориентиров заключается, во-первых, в особенности их действия (проявления) на перечисленных выше ключевых этапах расследования и, во-вторых, в том, что на этих этапах происходит обязательное сравнение текущего состояния расследования с требованиями уголовно-процессуального закона, с ранее данными указаниями руководителя следственного органа по уголовному делу с последующим принятием процессуального решения и производства процессуальных действий. Так, по истечении двухмесячного срока расследования руководитель следственного органа должен оценить ход расследования и принять процессуальное решение о продлении срока предварительного следствия или же изъять уголовное дело у следователя и передать его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи, или, возможно, создать следственную группу и т.д.

Функциональные ориентиры процессуального руководства задают параметры расследования или то, каким расследование уголовного дела должно быть и с точки зрения закона, и с точки зрения методики расследования преступлений. Их значение заключается в том, что они позволяют:

• более концентрированно сосредоточиться на расследовании и мобилизовать усилия следователя;
• эффективно распределить ресурсы следственного подразделения;
• сопоставить цель расследования и собственные стремления следователя (например, с целью выявления конфликта интересов);
• систематизировать расследование и отношения «руководитель следственного органа — следователь»;
• определить направление расследования и субъектов взаимодействия в расследовании;
• выступить в роли основных критериев оценки эффективности деятельности следователя.

В результате использования функциональных ориентиров формируется представление о ходе расследования уголовного дела, каким оно должно быть по конкретному уголовному делу в общих чертах, насколько оно успешно продвигается.

В функциональных ориентирах немаловажное место занимает процессуальное руководство, которое можно рассматривать и как процесс, и как результат взаимодействия руководителя следственного органа и следователя по решению задач досудебного производства. В результате такого взаимодействия формируются функциональные ориентиры конкретно по каждому уголовному делу, которых придерживается следователь, а руководитель следственного органа с одновременным оказанием помощи контролирует то, как следователь это делает, как исполняет предписания закона и его, руководителя, указания.

Формирование функциональных ориентиров по конкретному уголовному делу зависит от хода и результатов расследования.

Если расследование протекает строго в соответствии с требованиями закона, то у руководителя следственного органа нет потребности реализовывать свое полномочие, предусмотренное ч. 3 ст. 39 УПК РФ в части направления расследования, которое и так осуществляется надлежащим образом. Если же расследование по уголовному делу не решает задачи, стоящие перед уголовным судопроизводством на досудебных стадиях, то руководитель следственного органа должен определить причину и дать письменное указание о направлении расследования уголовного дела через формирование функциональных ориентиров.

Функциональные ориентиры объективируются и конкретизируются в актах процессуального руководства следственного органа (указания, постановления и т.д.). Разумеется, по каждому конкретному уголовному делу эти указания будут носить индивидуальный характер.

Анализируя статус руководителя следственного органа с точки зрения функциональных ориентиров, следует сделать вывод о том, что его правовой статус все еще находится в стадии формирования. Эволюция этого статуса такова:

1. Появление фигуры руководителя следствия и выделение его основного направления деятельности — процессуальное руководство расследованием. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета Союза ССР от 6 апреля 1963 г. «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» <3> и Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 15 апреля 1963 г. «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» <4> был издан Приказ МООП РСФСР от 08.06.1963 N 318 «Об утверждении и введении в действие «Положения об организации и деятельности следственного аппарата в органах Министерства охраны общественного порядка РСФСР», который был введен в действие с 1 июля 1963 г. Это Положение закрепило за начальником следственного отдела и такую функцию, как руководство расследованием уголовных дел и контроля за соблюдением законности при возбуждении дел и производстве предварительного следствия.

<3> Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 апреля 1963 г. «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1963. N 16. Ст. 181.
<4> Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 15 апреля 1963 г. «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1963. N 15. Ст. 288.

2. Закрепление процессуального статуса руководителя следствия в уголовно-процессуальном законе и наделение его процессуальными полномочиями, которые позволили ему осуществлять процессуальное руководство. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 декабря 1965 г. ст. 34 УПК РСФСР был дополнена п. 6а, где закреплялось понятие «начальник следственного отдела» и введена ст. 127.1 «Полномочия начальника следственного отдела» <5>.

<5> Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 декабря 1965 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1965. N 50. Ст. 1243.

3. В связи с принятием в 2001 г. УПК РФ произошло значительное расширение процессуальных полномочий руководителя следствия (например, появилось такое полномочие, как отменять необоснованные постановления следователя о приостановлении предварительного следствия).

4. В последующем значительное расширение процессуальных полномочий имело место с принятием ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ <6>, которым в УПК РФ были внесены значительные изменения, в т.ч. введено понятие «руководитель следственного органа», которому были переданы от прокурора основные полномочия по процессуальному руководству расследованием через формирование процессуальных ориентиров.

<6> О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2830.

5. Этап окончательного становления процессуального статуса руководителя следственного органа еще не завершен и требует теоретической проработки и создания научной основы для его совершенствования.

Эти эволюционные этапы, на которых формировался под воздействием потребностей практики и развития научной мысли статус руководителя следствия, являются наиболее существенным аргументом необходимости существования этой процессуальной фигуры, что достаточно объективно подтверждается анализом статистических данных о результатах следственной работы за 2006 — 2016 гг., проведенным профессором Б.Я. Гавриловым <7>. На целесообразность принятия Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ указывают и другие авторы <8>.

<7> Гаврилов Б.Я., Божьев В.П. Концепция совершенствования досудебного производства в XXI веке: мнение науки и практики // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2017. N 2(38). С. 74 — 82.
<8> Ковтун Н.Н. К дискуссии об «утраченных» полномочиях прокурора. Есть ли предмет для дискуссий? // Российская юстиция. 2010. N 5. С. 29 — 34.

Однако расширение полномочий руководителя следственного органа в науке не всегда рассматривается как безупречное <9>. Так, С.А. Шейфер, С.А. Борисов считают, что одним из самых серьезных и вследствие этого дискуссионных изменений, внесенных в УПК РФ, стало появление фигуры руководителя следственного органа, который формально заменил существовавшего до того начальника следственного отдела. На деле появление этого субъекта уголовного процесса привело к полному перераспределению сил на предварительном расследовании. Прокурор в результате изменений 2007 г., а затем и 2008 г. фактически сохранил руководящие полномочия лишь в отношении дознавателя. Важнейшие же полномочия по осуществлению уголовного преследования, в частности право возбуждать и прекращать уголовное дело, были исключены из правового статуса прокурора <10>.

<9> См.: Манова Н.С. Становление института ведомственного руководства деятельностью следователя в российском уголовном процессе (уставы уголовного судопроизводства и действующее законодательство) // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5: Юриспруденция. 2015. N 1(26). С. 35 — 38; Соловьев А.Б. Проблема обеспечения законности при производстве предварительного следствия в связи с изменением процессуального статуса прокурора // Уголовное судопроизводство. 2007. N 3; Саттаров В. Следственный «эксперимент» // ЭЖ-Юрист. 2007. N 35; Халиулин А.Г. Правовое регулирование досудебного производства по уголовным делам нуждается в исправлении системных ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. N 11; СПС «КонсультантПлюс».
<10> Шейфер С.А., Борисов С.А. О самоидентификации следователей как участников уголовного процесса // Российский следователь. 2011. N 17. С. 16 — 19.

Поэтому задача современного этапа развития полномочий руководителя следственного органа заключается в дальнейшем формировании теоретической основы деятельности руководителя следственного органа, которая позволит точно и безукоризненно определить процессуальные возможности данного руководителя, соотношение его полномочий с полномочиями других субъектов уголовного процесса. Определение функциональных ориентиров расследования как результата процессуального руководства призвано конкретизировать и развить уже существующие полномочия руководителя следственного органа и создать новые, которые, в свою очередь, призваны повысить эффективность процессуального руководства.

Литература

1. Аппарат власти следственной / Под ред. Н.А. Колоколова. М., 2016. 384 с.