Руководство для беженцев

Л. В. Павлова, А. В. Селиванов
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС БЕЖЕНЦА
Пособие для студентов вузов

Минск: Тесей, 2006

УДК 341.43(087.5)
ББК 67.412.1я73
П12

ISBN 985-463-222-9

---

Приложение

РУКОВОДСТВО ПО ПРОЦЕДУРАМ И КРИТЕРИЯМ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СТАТУСА БЕЖЕНЦЕВ согласно Конвенции 1951 года и Протоколу 1967 года, касающихся статуса беженца)

ПРЕДИСЛОВИЕ

В современном международном праве правовой режим, применяемый к беженцам и, в частности, соответствующий им статус, определяются в универсальном плане на основе положений Конвенции Организации Объединенных Наций от 28 июля 1951 года о статусе беженцев и Протокола от 31 января 1967 года. К моменту переиздания настоящего Руководства сто четырнадцать стран присоединились к Конвенции или Протоколу или к обоим документам.

Правовой режим, определенный в этих двух текстах, применим в принципе не только к лицам, которые рассматриваются в качестве «беженцев» в соответствии с определением, содержащимся в статье 1 Конвенции, и поэтому именно государству-участнику надлежит устанавливать статус беженца для лиц, которые находятся на его территории.

Как Конвенция 1951 года, так и Протокол 1967 года предусматривают установление сотрудничества между Договаривающимися государствами и Управлением Верховного комиссара по делам беженцев в том, что касается применения положений этих соглашений. Это сотрудничество распространяется также на вопросы, касающиеся определения статуса беженца в соответствии с положениями, принятыми различными Договаривающимися государствами.

В соответствии с официальным запросом Исполнительного комитета по Программе Верховного комиссара на его двадцать восьмой сессии было принято решение начать разработку «Руководства по процедурам и критериям определения статуса беженцев», и первое издание этого Руководства вышло в свет в 1979 году.

В процессе переиздания настоящего Руководства Отдел международной защиты стремился дать как можно более исчерпывающее определение понятию «беженец», в том виде, в каком оно содержится в Конвенции 1951 года и в Протоколе 1967 года. Во время редактирования значительной степени учитывался опыт, накопленный Управлением Верховного комиссара с момента его создания, а также с момента вступления в силу Конвенции и Протокола. Кроме того, не менее полезными источниками информации для редакторов настоящего издания явились практика в области признания статуса беженцев, установленная государствами в течение всего периода, предшествующего данной публикации, также взаимный обмен информацией между государствами и Управлением Верховного комиссара.

Поскольку Руководство было задумано как практическое пособие, а не как теоретическое издание, было решено не указывать библиографические источники.

Что касается процедур, то редакторы настоящего издания руководствовались как основными критериями, установленными в этой области Исполнительным комитетом, так и информацией, накопленной за все годы в рамках Управления Верховного комиссара в отношении практики государств.

Несмотря на то, что настоящее Руководство было впервые издано в 1979 году, Управление Верховного комиссара считает, что критерии, содержащиеся в данной публикации, по-прежнему определяют с точки зрения настоящего момента принципы поведения, которым желательно следовать в области определения статуса беженца. Кроме того, Управление Верховного комиссара считает, что, тем не менее, было бы целесообразным опубликовать в надлежащее время добавление к Руководству, где учитывались бы конкретные вопросы, касающиеся определения статуса беженца, которые встречались в практике как государств, так и Управления Верховного комиссара в течение периода, предшествующего выходу в свет первого издания.

Предназначенное первоначально для государственных должностных лиц, Руководство постепенно оказалось и по-прежнему является рабочим инструментом первостепенной важности для тех, кто должен определять статус беженцев. Я надеюсь, что Руководство, важное значение которого так широко признается, по-прежнему будет полезным для тех, кто призван заниматься проблемами беженцев, в частности признанием их статуса.

Леонардо Франко,
Директор отдела международной защиты
Женева,  сентябрь 1992 год

Введение. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ДОКУМЕНТЫ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ПОНЯТИЕ «БЕЖЕНЕЦ»

А. Первоначальные документы (1921—1946)

1. С начала XX века международное сообщество, столкнувшись с проблемой беженцев, из гуманитарных соображений стало брать на себе функции по их защите и оказанию помощи.

2. Модель международных действий в защиту беженцев была установлена Лигой Наций, и она привела к принятию целого ряда международных соглашений по этому вопросу, перечисленных в пункте 1 раздела А статьи 1 Конвенции 1951 года о статусе беженцев (см. пункт 32 ниже).

3. Согласно этим документам, беженцы каждой категории подразделяются по их национальному происхождению или территории, которую они покинули, а также в связи с отсутствием дипломатической защиты со стороны своего государства. Это разделение «по категориям» было просто в толковании, и оно позволяло легко установить, кто являлся беженцем.

4. Хотя маловероятно, что лица, на которых распространяются положения первых первоначальных документов, в настоящее время потребуют официального признания их в качестве беженцев, такие случаи могут возникать. Речь о них пойдет ниже в разделе А главы II. Лица, отвечающие определениям международных документов, предшествовавших Конвенции 1951 года, обозначаются обычно термином «уставные беженцы».

В. Конвенция 1951 года о статусе беженцев

5. Вскоре после второй мировой войны, поскольку проблема беженцев не была решена, возникла необходимость в новом международном документе, который определял бы правовой статус беженцев. Взамен специальных документов, относящихся к особым категориям беженцев, было решено выработать единый документ, содержащий общее определение лиц, которых следует считать беженцами. Конвенция о статусе беженцев была принята на Конференции полномочных представителей Организации Объединенных Наций 28 июля 1951 года и вступила в действие 21 апреля 1954 года. В последующих пунктах она именуется «Конвенция 1951 года» (Текст Конвенции 1951 года см. в Приложении II).

С. Протокол, касающийся статуса беженцев

6. В соответствии с общим определением, содержащимся в Конвенции 1951 года, беженцем является лицо, которое

«в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований … находится вне страны своей гражданской принадлежности…»

7. При принятии Конвенции 1951 год был определен по желанию правительств в качестве предела в целях ограничения охвата их обязательств кругом лиц, считавшихся беженцами на тот момент, или тех, кто мог стать таковыми в результате событий, происшедших в тот период¹.

8. С течением времени и возникновением новых ситуаций с беженцами появилась потребность в расширении охвата применения положений Конвенции 1951 года к этим новым беженцам. В результате был разработан Протокол, касающийся статуса беженцев. После рассмотрения Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций он был открыт для присоединения 31 января 1967 года и вступил в силу 4 октября 1967 года.

9. Присоединяясь к Протоколу 1967 года, государства берут на себя обязательство применять основные положения Конвенции 1951 года о беженцах, в соответствии с определением, данным в Конвенции, но уже без указания даты 1 января 1951 года. Хотя Протокол и связан таким образом с Конвенцией, он является самостоятельным документом, и присоединение к нему не ограничивается кругом государств-участников Конвенции.

10. В последующих пунктах Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев, именуется «Протокол 1967 года» (Текст Протокола см. в Приложении III).

11. На момент составления настоящего документа 110 стран являлись участниками Конвенции 1951 года, Протокола 1967 года или обоих документов (Список государств-участников см. в Приложении IV).

D. Основные положения Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года

12. Конвенция 1951 года и Протокол 1967 года содержат три типа положений:

i) Положения, дающие основополагающее определение тех лиц, кто является (и кто не является) беженцем, и тех, кто был беженцем, но перестал быть таковым. Обсуждение и толкование этих положений составляют основное содержание настоящего Руководства, призванного служить путеводителем для тех, чьей задачей является определение статуса беженцев;

ii) Положения, определяющие правовой статус беженцев, и их права и обязанности в стране убежища. Хотя эти положения и не оказывают влияния на процесс определения статуса беженцев, власти, на которых возложена эта задача, должны быть осведомлены о них, чтобы принимаемые ими решения имели долговременный характер для конкретного человека или семьи;

iii) Другие положения, связанные с имплементацией документов с административной и дипломатической точек зрения. Статья 35 Конвенции 1951 года и статья II Протокола 1967 года содержат обязательство Договаривающихся государств сотрудничать с Управлением Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев в выполнении им своих функций и, в частности, способствовать ему в наблюдении за применением положений этих документов.

Е. Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев

13. Документы, описанные в разделах А—С выше, дают определения лиц, которых следует считать беженцами, и требуют от подписавших сторон предоставлять статус беженцам на своей территории.

14. В соответствии с решением Генеральной Ассамблеи 1 января 1951 года было создано Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН). Устав Управления является приложением к резолюции 428 (V), принятой Генеральной Ассамблеей 14 декабря 1950 года. Согласно Уставу, Верховный комиссар назначается, в частности, с целью обеспечения под эгидой Организации Объединенных Наций международной защиты беженцев, подпадающих под компетенцию этого Управления.

15. Устав содержит определение тех лиц, на которых распространяется компетенция Верховного комиссара, которое во многом совпадает (хотя и не идентично) с определением, содержащимся в Конвенции 1951 года. В силу этих определений Верховный Комиссар компетентен решать вопросы беженцев независимо от любой указанной даты² или географических ограничений³.

16. Таким образом, лицо, которое соответствует критериям Устава УВКБ ООН, пользуется защитой Организации Объединенных Наций, обеспечиваемой Верховным комиссаром, независимо от того, присоединилась ли страна его пребывания к Конвенции 1951 года или Протоколу 1967 года и признается ли он беженцем данной страной согласно одному из этих документов. Такие беженцы, на которых распространяется мандат Верховного Комиссара, обычно именуются «мандатными беженцами».

17. Из последующего станет ясно, что одно лицо может одновременно быть беженцем по мандату и беженцем по Конвенции 1951 года или по Протоколу 1967 года. Оно может оказаться, однако, в стране, которая не связана каким-либо из этих документов, или оно может быть исключено из признания его в качестве «беженца по Конвенции» по причине временных или географических ограничений. Тем не менее в этих случаях оно будет подпадать под защиту Верховного комиссара в соответствии с Уставом УВКБ ООН.

18. Вышеупомянутая резолюция 428 (V) и Устав Управления Верховного комиссара призывают к сотрудничеству между правительствами и УВКБ ООН в решении проблем беженцев. Верховный комиссар назначается как власть, которой поручается обеспечение международной защиты беженцев, и он обязан, в частности, оказывать содействие в подписании и ратификации международных конвенций по защите беженцев, а также осуществлять наблюдение за их применением.

19. Подобное сотрудничество, наряду с функциями наблюдателя, создает основу для принципиальной заинтересованности Верховного комиссара в процессе определения статуса беженцев по Конвенции 1951 года и Протоколу 1967 года. Роль, отведенная Верховному комиссару, в разной степени отражается в процедуре определения статуса беженцев, установленной рядом правительств.

F. Региональные документы, касающиеся беженцев

20. В дополнение к Конвенции 1951 года, Протоколу и Уставу Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев существует целый ряд региональных соглашений, конвенций и других документов по беженцам, в частности в Африке, в Америке и в Европе. В этих региональных документах рассматриваются такие вопросы, как предоставление убежища, проездные документы, транспортные средства и т. п. Некоторые из них содержат определение термина «беженец» или лиц, которым предоставляется убежище.

21. В Латинской Америке проблема дипломатического и территориального убежища рассматривается во многих региональных документах, включая Договор по Международному уголовному праву (Монтевидео, 1889 год): Соглашение о выдаче (Каракас, 1911 год); Конвенцию об убежище (Гавана, 1928 год); Конвенцию о политическом убежище (Монтевидео, 1933 год); Конвенцию о дипломатическом убежище (Каракас, 1954 год) и Конвенцию о территориальном убежище (Каракас, 1954 год).

22. К более поздним региональным документам относится Конвенция, регулирующая специфические аспекты проблемы беженцев в Африке, принятая на Ассамблее глав правительств Организации Африканского Единства 10 сентября 1969 года. Эта конвенция содержит определение понятия «беженец», состоящее из двух частей: первая часть идентична определению Протокола 1967 года, т. е. определению Конвенции 1951 года без временных и географических ограничений. Вторая часть определяет понятие «беженец» как «любое лицо, которое из-за внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в отдельных районах или целиком в стране его происхождения или гражданской принадлежности, вынуждено покинуть место своего обычного проживания и искать убежище в другом месте вне страны своего происхождения или гражданской принадлежности».

23. Настоящее Руководство рассматривает определение статуса беженцев только по двум международным документам универсального значения — Конвенции 1951 года и Протоколу 1967 года.

G. Убежище и обращение с беженцами

24. Настоящее руководство не касается вопросов, тесно связанных с определением статуса беженцев, т. е. предоставления убежища беженцам с правовой точки зрения после того, как они признаны таковыми.

25. Хотя Заключительный акт Конференции Полномочных представителей, так же как и преамбула к Конвенции, содержит ссылки на убежище, вопрос предоставления убежища не рассматривается ни в Конвенции 1951 года, ни в Протоколе 1967 года. Верховный комиссар всегда призывает проводить великодушную политику в отношении предоставления убежища в духе Всеобщей декларации прав человека и Декларации о территориальном убежище, принятых Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций, соответственно, 10 декабря 1948 года и 14 декабря 1967 года.

26. Что касается обращения с беженцами на территории государств, то этот вопрос регулируется основными положениями Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года (см. подпункт I пункта 12 выше). Кроме того, следует обратить внимание на Рекомендацию Е, содержащуюся в Заключительном акте Конференции Полномочных представителей, которая приняла Конвенцию 1951 года:

«Конференция
Выражает надежду, что Конвенция о статусе беженцев послужит примером, выходящим за договорные рамки, и что все государства будут руководствоваться ею и, насколько это возможно, создадут для лиц, находящихся на их территории в качестве беженцев и не подпадающих под положения Конвенции, режим, предусмотренный в данной Конвенции».

27. Эта рекомендация дает возможность решать проблемы, которые могут возникнуть применительно к тем лицам, которые не полностью отвечают критериям определения понятия «беженец».

Часть I. КРИТЕРИИ ДЛЯ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СТАТУСА БЕЖЕНЦЕВ

Глава I. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ

28. Лицо является беженцем по смыслу Конвенции 1951 года, когда оно отвечает критериям, содержащимся в определении. Это неизбежно происходит до того момента, когда его статус беженца определен официально. Следовательно, признание статуса беженца не делает лицо беженцем, а просто объявляет его таковым. Лицо становится беженцем не в силу признания, а признается таковым, поскольку является беженцем.

29. Процесс определения статуса беженца происходит в два этапа. Во-первых, необходимо выяснить факты, относящиеся к данному делу. Во-вторых, применить к этим фактам определения Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года.

30. Положения Конвенции 1951 года, определяющие, кто является беженцем, состоят из трех частей, которые были названы, соответственно, «включение», «прекращение» и «исключение».

31. В положениях о включении определяются критерии, которым должно отвечать лицо, чтобы быть беженцем. Они образуют позитивную основу, на которой строится определение статуса беженца. Так называемые положения о прекращении и исключении имеют негативное значение: в первом указываются условия, при которых беженец перестает быть таковым, а во втором перечисляются обстоятельства, по которым лицо исключается из сферы действия Конвенции 1951 года, хотя отвечает позитивным критериям положений о включении.

Глава II. ПОЛОЖЕНИЯ О ВКЛЮЧЕНИИ

А. Определения

1) Уставные беженцы

32. В пункте 1 раздела А статьи 1 Конвенции 1951 года рассматриваются уставные беженцы, т. е. лица, которые считаются беженцами по положениям международных документов, предшествовавших Конвенции. Это положение указывает, что:

«В настоящей Конвенции под термином «беженец» подразумевается лицо, которое:

1) рассматривалось как беженец в силу соглашений от 12 мая 1926 года и 30 июня 1928 года или же в силу Конвенций от 28 октября 1933 года и 10 февраля 1938 года, Протокола от 14 сентября 1939 года или же в силу Устава Международной организации по делам беженцев.

Постановления об отказе в праве считаться беженцем, вынесенные Международной организацией по делам беженцев в период ее деятельности, не препятствуют тому, чтобы статус беженца предоставлялся лицам, которые удовлетворяют условиям, установленным в пункте 2 настоящего раздела».

33. Вышеуказанное перечисление сделано для того, чтобы обеспечить связь с прошедшими событиями и преемственность международной защиты беженцев, которые стали объектом заботы международного сообщества в различные периоды времени в прошлом. Как уже отмечалось (см. пункт 4 выше), эти документы утратили большую часть своего значения и их дальнейшее обсуждение в этом издании не имело бы большой практической ценности. Тем не менее лицо, которое считалось беженцем по определениям одного из этих документов, автоматически считается беженцем по Конвенции 1951 года. Следовательно, обладатель так называемого «паспорта Нансена»⁴ или «Сертификата на право быть беженцем», выданного Международной организацией по делам беженцев, должен рассматриваться как беженец по Конвенции 1951 года до тех пор, пока к нему не применимы положения о прекращении или исключении его из сферы действия Конвенции по одному из положений об исключении. Это распространяется также и на ребенка уставного беженца.

2) Общее определение в Конвенции 1951 года

34. Согласно пункту 2 раздела А статьи 1 Конвенции 1951 года термин «беженец» применяется к любому лицу, которое:

«В результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».

Это общее определение подробно рассматривается ниже.

В. Толкование терминов

1) «События, произошедшие до 1 января 1951 года»

35. Происхождение временного ограничения (1951 год) объясняется в пункте 7 Введения. В связи с подписанием Протокола 1967 года это временное ограничение в значительной степени утратило свое практическое значение. Поэтому толкованием слова «события» интересуется лишь небольшая часть государств-участников Конвенции 1951 года, не являющихся участниками Протокола 1967 года⁵.

36. Слову «события» не дано определения в Конвенции 1951 года, но под этим понимаются «случаи большой важности, влекущие за собой территориальные или глубокие политические изменения, а также систематические целенаправленные преследования, которые являются следствием ранее произошедших изменений»⁶. Временное ограничение относится к событиям, в результате которых, а не к моменту которых, лицо становится беженцем, и не распространяется на дату, когда оно покинуло свою страну. Беженец может покинуть свою страну до или после временного ограничения при условии, что его опасения преследований относятся «к событиям», которые произошли до указанного временного ограничения или являются более поздним следствием таких событий⁷.

2) «вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований»

а) Общий анализ

37. Фраза «вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований» является ключевой в определении. Она отражает точку зрения авторов на главные элементы характеристики беженца. Она заменяет существовавшие ранее методы определения беженцев по категориям (т. е. лиц определенного происхождения, не пользующихся защитой своей страны) общей концепцией «опасений» по соответствующим мотивам. Поскольку опасения субъективны, это определение привносит субъективный элемент в положение лица, обращающегося с просьбой признать его беженцем. Поэтому для установления статуса беженца требуется, в первую очередь, оценка ходатайства просителя, а не суждение об обстановке, сложившейся в стране его происхождения.

38. К элементу «опасения», т. е. душевному состоянию и субъективным условиям, добавляется определение «вполне обоснованные». Это означает, что принимается во внимание не только душевное состояние лица при определении его статуса беженца, но и то, что это состояние должно быть подкреплено объективной ситуацией. Таким образом, термин «вполне обоснованные опасения» содержит субъективный и объективный элементы при определении, действительно ли вполне обоснованные опасения имеют место, оба элемента должны быть приняты во внимание.

39. Предполагается, что если только лицо не ищет приключений или не желает просто посмотреть мир, то оно никогда в обычных условиях не покинет свой дом и страну без вынуждающих к тому обстоятельств. Может существовать множество вынуждающих и понятных причин, но лишь одна из них выделяется для обозначения беженца. Выражение «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований» — по упомянутым причинам — с указанием специфических обстоятельств делает все остальные причины бегства не относящимися к этому определению. Это не распространяется на таких лиц, как жертвы голода или стихийных бедствий, если только они также не имеют вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований по одной из указанных выше причин. Однако прочие мотивы, взятые в целом, могут также иметь отношение к процессу определения статуса беженца, поскольку все обстоятельства должны быть учтены для правильного понимания существа данного дела.

40. Оценка субъективного элемента неотделима от характеристики личности просителя, поскольку психологические реакции различных людей в сходных условиях могут отличаться. Одно лицо может иметь сильные политические и религиозные убеждения, пересмотр которых делает его жизнь невыносимой: другое лицо может не иметь столь сильных убеждений. Одно лицо может принять импульсивное решение бежать, другое может тщательно спланировать свой отъезд.

41. Учитывая важное значение, которое придается в определении субъективному фактору, необходима оценка достоверности в тех случаях, когда имеющиеся факты недостаточно проясняют картину. Необходимо будет принять во внимание особенности личной и семейной жизни просителя, его участие в каких-либо расовых, религиозных, национальных, социальных или политических группах, его собственное суждение о его положении, его личный опыт, иными словами, все, что может послужить доказательством того, что основным мотивом его обращения являются опасения. Эти опасения должны быть обоснованными. Преувеличенные опасения, однако, могут быть вполне обоснованными, если, учитывая все обстоятельства дела, такое душевное состояние может считаться оправданным.

42. Что касается объективных элементов, то необходимо дать оценку утверждениям просителя. Компетентные власти, призванные определить статус беженца, необязательно должны иметь свое суждение об условиях в стране происхождения просителя. Его утверждения, однако, не могут рассматриваться абстрактно, а должны быть оценены в контексте соответствующей исходной информации о сложившейся ситуации. Знание условий страны происхождения просителя — если не основная цель, то весьма важный элемент в оценке достоверности сведений, предоставленных просителем. В общем, опасения просителя должны считаться вполне обоснованными, если он может доказать в пределах разумного, что его продолжительное пребывание в стране происхождения стало невыносимым для него по причинам, указанным в определении, или по тем же причинам было бы невыносимым, если бы он вернулся назад.

43. Эти соображения не должны обязательно основываться на личном опыте просителя. То, что, например, случилось с его друзьями, родственниками и другими членами той же расовой или социальной группы, может быть свидетельством того, что его опасения стать рано или поздно жертвой преследований вполне обоснованны. Законы страны происхождения, и особенно способы их применения, могут также иметь отношение к делу. Тем не менее, положение каждого лица должно оцениваться по существу. В случае с известной личностью возможность преследования может быть большей, чем в случае с обычным человеком. Все эти факторы, т. е. характер личности, его прошлое, его влияние, его благосостояние или его искренность могут привести к заключению, что его опасения стать жертвой преследований «вполне обоснованны».

44. Хотя статус беженца должен обычно определяться на индивидуальной основе, возникают ситуации, когда под давлением обстоятельств перемещаются целые группы людей, каждый член которых может индивидуально рассматриваться как беженец. В таких ситуациях возникает необходимость оказания чрезвычайно срочной помощи, и невозможно по чисто практическим причинам проводить индивидуальное определение статуса беженца для каждого члена группы. Поэтому был найден выход в виде так называемого «группового определения» статуса беженцев, в соответствии с которым каждый член группы рассматривается prima facie (т. е. при отсутствии очевидности обратного) как беженец.

45. Помимо ситуаций, упомянутых в предыдущих пунктах, лицо, ходатайствующее о получении статуса беженца, должно указать убедительную причину, почему лично оно опасается стать жертвой преследований. Можно предположить, что данное лицо имеет вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований, если оно уже было жертвой преследований по одной из причин, перечисленных в Конвенции 1951 года. Однако слово «опасения» относится не только к лицу, которое действительно преследовалось, но также к тем, кто желает избежать ситуации, чреватой опасностью преследования.

46. Выражения «опасения преследований» или даже «преследования», как правило, не характерны для языка беженцев. Беженец в действительности редко выскажет «опасения преследований» в таких выражениях, хотя именно это часто имеется в виду. К тому же, имея вполне определенные взгляды, за которые он был вынужден страдать, беженец, по психологическим причинам, может оказаться не в состоянии обрисовать свои переживания и ситуацию в политических терминах.

47. Характерным примером проверки обоснованности опасений является случай, когда проситель владеет действительным национальным паспортом. Иногда утверждают, будто бы обладание паспортом означает, что выдавшие его власти не намерены преследовать его владельца, иначе они не стали бы выдавать ему паспорт. Хотя в некоторых случаях это вполне вероятно, многие лица пользуются легальным способом выезда, как единственным средством бежать, не раскрывая своих политических взглядов, осведомленность о которых могла бы поставить их в опасное положение перед лицом властей.

48. Владение паспортом, таким образом, не всегда может рассматриваться как свидетельство лояльности со стороны его обладателя или как показатель отсутствия опасений. Паспорт может быть даже выдан лицу, нежелательному в своей стране, с единственной целью организовать его отъезд. Бывают также случаи, когда паспорт получен незаконно. Таким образом, само по себе владение действительным национальным паспортом не является препятствием для получения статуса беженца.

49. Если, с другой стороны, проситель без основательных причин настаивает на сохранении действительного паспорта страны, чьей защитой он якобы не желает воспользоваться, это может вызвать сомнения в действительности его утверждений о «вполне обоснованных опасениях». Будучи признанным, беженец обычно не сохраняет своего национального паспорта.

50. Однако могут быть исключительные ситуации, когда лицо, отвечающее критериям для получения статуса беженца, может сохранить свой национальный паспорт или получить новый от властей страны своего происхождения по специальному распоряжению. Особенно в тех случаях, когда такие распоряжения не подразумевают, что обладатель национального паспорта может вернуться в свою страну без предварительного разрешения, это может быть совместимо со статусом беженца.

b) Преследования

51. Не существует общепризнанного определения понятия «преследования», и многочисленные попытки сформулировать такое определение не имели большого успеха. Из статьи 33 Конвенции 1951 года можно сделать вывод, что угроза жизни и свободе по причине расы, религии, национальности, политических убеждений или принадлежности к какой-либо социальной группе всегда является преследованием.

52. Относятся ли другие наносящие ущерб действия или угрозы действия к преследованиям, будет зависеть от обстоятельств каждого дела, включая субъективный элемент, о котором шла речь в предыдущих пунктах. Субъективный характер опасения преследований требует оценки мнений и состояния конкретного лица. Только с учетом этих мнений и состояния должны обязательно рассматриваться любые существующие или предполагаемые меры против него. Толкование понятия «преследование» должно варьироваться в зависимости от индивидуальных психологических характеристик человека и обстоятельств каждого случая.

53. Кроме того, проситель может подвергаться различным видам воздействия, которые сами по себе не подпадают под определение понятия «преследования» (в частности, дискриминация в различных формах), в некоторых случаях в сочетании с другими неблагоприятными факторами (например, общая обстановка небезопасности в стране происхождения). В таких случаях различные элементы, вместе взятые, воздействуют на психологическое состояние просителя таким образом, что они могут быть определены как претензии на вполне обоснованные опасения преследований на «совокупной основе». Надо ли говорить, что здесь невозможно выработать общее правило относительно того, какие совокупные причины могут вызвать обоснованные требования о предоставлении статуса беженца. Это, несомненно, будет зависеть от всех обстоятельств, включая конкретные географические, исторические и этнологические условия.

с) Дискриминация

54. Различия в обращении с различными группами беженцев действительно существуют в той или иной степени во многих странах. Лица, которые сталкиваются с менее благоприятным обращением в результате таких различий, не обязательно являются жертвами преследований. Только при определенных обстоятельствах эта дискриминация равносильна преследованиям. В том случае, когда дискриминационные меры приводят к последствиям, наносящим существенный ущерб данным лицам, например, серьезные ограничения в праве зарабатывать на жизнь, отправлять религиозные обряды, в доступе к существующим возможностям в области образования.

55. Даже если дискриминационные меры сами по себе не носят серьезного характера, они, тем не менее, могут вызвать рост опасений преследований, когда они приводят к возникновению у соответствующего лица мрачных предчувствий и ощущений небезопасности относительно его дальнейшего существования. Так или иначе, подобным дискриминационным мерам, которые сами по себе равносильны преследованиям, должно быть дано определение с учетом всех обстоятельств. Утверждение в отношении опасений преследований, конечно, будет более обоснованными там, где лицо уже явилось жертвой подобных дискриминационных мер и где, следовательно, присутствует совокупный элемент⁸.

d) Наказание

56. Преследования следует отличать от наказаний за обычные нарушения закона в соответствии с обычным правом. Лица, спасающиеся от преследования или наказания за такие преступления, как правило, не являются беженцами. Следует напомнить, что беженец — это жертва или потенциальная жертва несправедливости, а не лицо, скрывающееся от правосудия.

57. Вышеуказанная отличительная черта, однако, иногда может быть недостаточно четко выраженной. Прежде всего, лицо, виновное в совершении преступления в соответствии с обычным правом, может подвергнуться чрезмерному наказанию, которое может быть равносильно преследованию по смыслу определения. Кроме того, уголовное преследование по причине, указанной в определении (например в отношении «незаконных» религиозных наставлений, данных ребенку), может быть равносильно преследованию.

58. Во-вторых, могут быть случаи, когда лицо, помимо опасений преследований или наказания за преступление в соответствии с обычным правом, может также иметь «вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований». В этих случаях данное лицо является беженцем. Тем не менее необходимо установить, носит ли это правонарушение настолько серьезный характер, чтобы применить к просителю одно из положений об исключении⁹.

59. Для того чтобы определить, равносильно ли судебное преследование преследованию по преследованиям по другим мотивам, необходимо обратиться к законодательству данной страны, поскольку бывает, что это законодательство не отвечает общепринятым нормам в области прав человека. Чаще всего, однако, не закон, а способы его применения являются дискриминационными. Судебное преследование за нарушение «общественного порядка», например распространение памфлетов, может быть мотивом для преследования личности по причине политического содержания данной публикации.

60. В таких случаях из-за явных трудностей с оценкой законодательства другой страны национальные власти могут часто принимать решения, используя собственное национальное законодательство в качестве отправной точки. Кроме того, полезным могло бы быть обращение к принципам, содержащимся в различных международных документах по правам человека, в частности в Международных пактах по правам человека, которые содержат обязательные для выполнения государствами-участниками положения и являются документами, к которым присоединились многие государства-участники Конвенции 1951 года.

е) Последствия незаконного выезда или несанкционированного пребывания вне страны происхождения

61. Законодательства ряда стран предусматривают суровое наказание тех граждан, которые выезжают из страны незаконным образом или остаются за границей без разрешения. Там, где есть основания верить, что лицо из-за своего нелегального отъезда или несанкционированного пребывания за границей заслуживает столь сурового наказания, его признание в качестве беженца будет оправданно, если есть возможность доказать, что мотивы его отъезда или пребывания за рубежом совпадают с теми, которые перечислены в пункте 2 раздела А Статьи 1 Конвенци 1951 года (см. пункт 66 ниже).

f) Отличие экономических мигрантов от беженцев

62. Мигрант — это лицо, которое по причинам, отличающимся от содержащихся в определении, добровольно покидает свою страну, чтобы поселиться в другом месте. Он может быть движим желанием перемен или приключений, семейными или иными причинами личного характера. Если лицо переезжает исключительно по экономическим соображениям, то оно является экономическим мигрантом, а не беженцем.

63. Различие между экономическим мигрантом и беженцем, однако, часто расплывчато, не всегда ясны и различия между экономическими и политическими мерами в стране происхождения просителя. Помимо экономических мер, влияющих на условия человеческого существования, могут существовать расовые, религиозные и политические цели или намерения, направленные против отдельных групп. Там, где экономические меры подрывают экономическое положение определенной части населения (например лишение права на торговлю, дискриминационное или чрезмерное налогообложение применительно к отдельной этнической или религиозной группе), жертвы этих мер могут под давлением обстоятельств покидать страну, становясь беженцами.

64. Применимо ли это к жертвам экономических мер общего характера (т. е. таких мер, которые распространяются на все население без исключения), будет зависеть от обстоятельств дела. Неприятие экономических мер общего характера не является само по себе достаточным основанием для ходатайства о получении статуса беженца. С другой стороны, то, что на первый взгляд выглядит как экономический мотив для отъезда, может в действительности включать в себя политический фактор, а политические взгляды данного лица могут иметь более серьезные последствия по сравнению с его неприятием экономических мер как таковых.

g) Источники преследования

65. Преследования обычно относятся к действиям властей страны. Они могут также исходить от части населения, не уважающей порядок, установленный законами данной страны. Таким случаем может быть религиозная нетерпимость, равносильная преследованиям, в стране со светским режимом, но где значительные группы населения не уважают веру своих ближних. Там, где серьезные дискриминационные или унижающие достоинство действия осуществляются местным населением, таковые могут рассматриваться как преследования, если известно, что власти сознательно допускают это или если власти отказываются или не способны обеспечить эффективную защиту.

3) «по признаку расы, вероисповедания, национальности (гражданства), принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений»

а) Общий анализ

66. Для того чтобы считаться беженцем, лицо должно продемонстрировать свидетельства вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по одной из причин, указанных выше. Не имеет значения, возникает ли преследование по одной из этих причин или от сочетания двух или более причин. Часто проситель может не знать о причинах преследований. Как бы то ни было, это не его обязанность — анализировать свой случай до такой степени, чтобы подробно устанавливать причины.

67. Задачей проверяющего лица при изучении обстоятельств дела является установление причины или причин преследований и принятие решения о том, соответствуют ли они определению Конвенции 1951 года. Очевидно, что причины преследования по этим различным мотивам будут частично совпадать. Чаще всего будет присутствовать более чем один элемент, связанный с одним лицом, например политическим оппонентом, который принадлежит к религиозной или национальной группе или к обеим сразу, и сочетание этих причин в одном лице будет иметь значение при оценке его вполне обоснованных опасений.

b) Раса

68. Понятие «раса» в данном случае должно рассматриваться в самом широком смысле, включая все виды этнических групп, именуемых «расами» в общепринятом значении. Нередко это связано с принадлежностью к какой-либо специфической социальной группе общего происхождения, образующей меньшинство среди данного населения. Дискриминация по признаку расы подвергнута всемирному осуждению как одно из вопиющих нарушений прав человека. Поэтому расовая дискриминация представляет собой важнейший элемент в установлении факта наличия преследований.

69. Дискриминация на расовой основе часто приравнивается к преследованиям по смыслу Конвенции 1951 года. Это как раз тот случай, когда в результате расовой дискриминации человеческое достоинство унижается до такой степени, что это становится несовместимым с самыми элементарными и неотъемлемыми правами человека или когда равнодушное отношение к расовым барьерам может привести к серьезным последствиям.

70. Простой факт принадлежности к определенной расовой группе обычно не является достаточным для обоснования ходатайства о представлении статуса беженца. Однако могут возникать ситуации, когда из-за конкретных обстоятельств, оказывающих воздействие на эту группу, принадлежность к группе может сама по себе быть достаточным основанием для опасений стать жертвой преследований.

с) Вероисповедание

71. Всеобщая декларация прав человека и Пакты о правах человека провозглашают право на свободу мысли, совести и вероисповедания, которое включает в себя свободу личности менять свою религию и исповедовать ее публичным или частным порядком в учении, богослужении и отправлении культов и обрядов.

72. Преследование по «религиозному признаку» может принимать различные формы, например в виде запрещения участвовать в религиозных общинах, исповедовать религию тайно или публично, отправлять религиозные обряды или же в виде принятия серьезных дискриминационных мер к лицам, потому что они исповедают свою религию или принадлежат к определенной религиозной общине.

73. Простая принадлежность к определенной религиозной общине обычно не является достаточной для обоснования ходатайства о предоставлении статуса беженца. Однако могут существовать особые обстоятельства, когда принадлежность может стать достаточным основанием.

d) Национальность (гражданство)

74. Понятие «национальность» в данном контексте не должно пониматься лишь как «гражданство». Оно включает в себя принадлежность к этнической или языковой группе и может иногда совпадать с понятием «раса». Преследования по национальному признаку могут включать в себя враждебное отношение и меры, направленные против национального (этнического, языкового) меньшинства, и при определенных обстоятельствах факт принадлежности к такому меньшинству может сам по себе служить основанием для обоснованных опасений преследований.

75. Сосуществование внутри границ одного государства двух или более национальных (этнических, языковых) групп может создавать конфликтные ситуации, а также ситуации преследований или угрозы преследований. Не всегда легко отличить преследования по национальному признаку от преследований за политические убеждения, когда конфликт между национальными группами сочетается с политическими движениями, особенно там, где политическое движение отождествляется с конкретной «национальностью».

76. Хотя в большинстве случаев преследования по национальному признаку вызывают опасения у лиц, принадлежащих к национальному меньшинству, имеется много случаев на различных континентах, когда лицо, принадлежащее к большинству, может опасаться преследований со стороны доминирующего меньшинства.

е) Принадлежность к определенной социальной группе

77. «Определенная социальная группа» обычно включает в себя лиц одинакового происхождения, привычек и социального статуса. Утверждения об опасениях преследований по этому признаку могут совпадать с утверждениями об опасениях преследований по другим причинам, т. е. расовым, религиозным или национальным.

78. Принадлежность к такой особой социальной группе может быть первопричиной преследований, потому что нет уверенности в том, что эта группа лояльна по отношению к правительству или потому что политические цели, приоритеты или экономическая деятельность ее членов или само существование данной социальной группы как таковой является препятствием для политики правительства.

79. Как правило, принадлежность к определенной социальной группе не является достаточным обоснованием ходатайства о предоставлении статуса беженца. Могут, однако, возникать особые обстоятельства, когда простой принадлежности бывает достаточно для того, чтобы вызвать опасения преследований.

f) Политические убеждения

80. Наличие иных политических убеждений, отличных от тех, которые разделяются правительством, само со себе не является основанием для ходатайства о предоставлении статуса беженца, и проситель должен доказать, что у него имеются достаточные опасения стать жертвой преследований за свои убеждения. Это предполагает, что проситель является носителем убеждений, неприемлемых для властей, поскольку он критикует их политику и методы. Это также предполагает, что эти взгляды дошли до сведения властей или приписываются ими просителю. Политические убеждения преподавателя и писателя могут быть более очевидны, чем взгляды другого лица, занимающего менее видное положение. Может иметь значение и твердость просителя в своих убеждениях — насколько это может быть установлено из обстоятельств дела.

81. Хотя в определении говорится о преследованиях «за политические убеждения», не всегда возможно установить причинную связь между выраженным мнением и соответствующими мерами, от которых страдает или которых опасается проситель. Такие меры весьма редко применяются непосредственно в связи с «убеждениями». Чаще эти меры принимают вид санкций за якобы преступные действия против существующей власти. Поэтому необходимо сначала выяснить политические убеждения просителя, являющиеся причиной его поведения, и установить тот факт, что они привели или могут привести к преследованиям, которых опасается проситель.

82. Как указывалось выше, наличие преследований за «политические убеждения» предполагает, что проситель имеет убеждения, которые либо были выражены, либо привлекли внимание властей. Однако могут быть также ситуации, когда проситель не выражал своих убеждений, тем не менее из-за твердости его убеждений можно резонно предположить, что эти убеждения рано или поздно будут выражены и, как результат, проситель вступит в конфликт с властями. Если это можно реально предположить, то проситель может рассматриваться как лицо, испытывающее опасения преследований за политические убеждения.

83. Проситель, выражающий опасения стать жертвой преследований за политические убеждения, не должен доказывать, что власти страны его происхождения знали о его убеждениях до того, как он покинул страну. Он мог скрывать свои политические убеждения и никогда не страдать от какой-либо дискриминации или преследований. Однако простой факт отказа от защиты со стороны своего правительства или отказ вернуться может выявить действительное психологическое состояние просителя и его опасения стать жертвой преследований. При этих обстоятельствах проверка наличия весьма обоснованных опасений будет строиться на оценке последствий, с которыми по возвращении может столкнуться проситель, имеющий определенные политические взгляды. Это относится, в частности, к так называемым беженцам «на месте»¹⁰.

84. Когда лицо является жертвой преследований или наказания за политические правонарушения, различие должно быть сделано в соответствии с тем, преследуется ли оно за политические убеждения или за вызванные этими убеждениями поступки. Если преследование является следствием наказуемого акта, совершенного по политическим мотивам, и если предполагаемое наказание соответствует основному закону данной страны, то опасения за такое преследование сами по себе не делают просителя беженцем.

85. Вопрос о том, может ли политический правонарушитель также рассматриваться как беженец, будет зависеть от многих других факторов. Преследование за правонарушение может, в зависимости от обстоятельств, быть предлогом для наказания нарушителя за его политические убеждения или за их изъявление. Могут также существовать всякие причины считать, что политический правонарушитель подвергнется чрезмерному или произвольному наказанию за якобы совершенное правонарушение. Такое чрезмерное или произвольное наказание будет равносильно преследованию.

86. При определении того, может ли политический правонарушитель рассматриваться как беженец, нужно принять во внимание следующие элементы: личность просителя, его политические убеждения, мотивы его действий, природу совершенного акта; характер преследований и его мотивы; и наконец, также характер закона, на котором основывается преследование. Эти элементы могут помочь выяснить, действительно ли данное лицо имеет опасения стать жертвой преследования или оно испытывает опасения подвергнуться преследованию и наказанию по закону за совершенные им действия.

4) «находящийся вне страны своей гражданской принадлежности»

а) Общий анализ

87. В этом контексте под «национальностью» подразумевается «гражданство». Фраза «находящийся вне страны своей гражданской принадлежности» относится к тем лицам, которые в отличие от апатридов имеют гражданство. В большинстве случаев беженцы сохраняют гражданство страны происхождения.

88. Основное требование при получении статуса беженца заключается в том, чтобы заявитель, который имеет гражданство, находился вне страны своей гражданской принадлежности. Из этого правила нет исключений. Международная защита не может быть применена до тех пор, пока лицо пребывает на территории, находящейся под юрисдикцией его страны¹¹.

89. Поэтому когда проситель ссылается на опасения стать жертвой преследований в государстве своей гражданской принадлежности, необходимо установить, действительно ли он является гражданином этой страны. При этом, однако, может возникнуть неопределенность в том, действительно ли он имеет гражданство. Проситель может сам не знать или неправильно утверждать, что он имеет определенное гражданство или является лицом без гражданства. Когда его гражданство не может быть со всей определенностью установлено, его статус беженца определяется таким образом, как и для лиц без гражданства, т. е. вместо страны его гражданской принадлежности берется в расчет страна его прежнего обычного местожительства (см. пункты 101—105 ниже).

90. Как было указано выше, вполне обоснованные опасения просителя стать жертвой преследований должны относиться к стране его гражданской принадлежности. До тех пор, пока у него нет опасений в отношении страны своей гражданской принадлежности, то можно ожидать, что он воспользуется защитой со стороны этой страны. В этом случае он не нуждается в международной защите и поэтому не является беженцем.

91. Опасения преследования не должны обязательно распространяться на всю территорию страны гражданской принадлежности беженца. Так, в случае межэтнических столкновений или других серьезных беспорядков, приравниваемых к условиям гражданской войны, преследования конкретной этнической или национальной группы могут ограничиваться лишь частью территории этой страны. В таких случаях лицу не должно быть отказано в статусе беженца только потому, что оно могло бы найти убежище в другой части этой же страны, если, с учетом обстоятельств, от него было бы нереально ожидать этого.

92. Ситуация с лицами, имеющими более одного гражданства, рассматривается ниже в пунктах 106 и 107.

93. Гражданство может быть доказано наличием национального паспорта. Обладание таким паспортом создает презумпцию prima facie, что владелец паспорта является гражданином страны, выдавшей его, если паспорт сам не указывает на обратное. Лицо, обладающее паспортом, где указывается, что оно является гражданином страны, выдавшей паспорт, но заявляющее, что оно не обладает гражданством этой страны, должно иметь достаточные основания для своего заявления, например доказать, что его паспорт — так называемый «паспорт снисхождения» (похожий на обычный национальный паспорт, выдаваемый национальными властями лицам, не являющимся гражданами данной страны). Однако голословное утверждение владельца, что паспорт выдан ему из снисхождения на время путешествий, недостаточно для опровержения его гражданства. В определенных случаях бывает возможно получить информацию от властей, выдавших паспорт. Если такую информацию нельзя получить или она не может быть получена в разумный отрезок времени, то проверяющий сотрудник должен решить вопрос о достоверности утверждений просителя, взвесив все остальные элементы его ходатайства.

b) Беженцы «на месте»

94. Требование, чтобы лицо находилось вне пределов своей страны для того чтобы называться беженцем, не означает, что это лицо должно обязательно покинуть ее нелегально или даже из-за вполне обоснованных опасений. Оно может решить попросить статус беженца после пребывания какого-то времени за границей. Лицо, которое не было беженцем в момент отъезда из страны, но которое становится беженцем позднее, называется беженцем «на месте».

95. Лицо становится беженцем «на месте» из-за обстоятельств, возникших в стране его происхождения во время его отсутствия. Дипломаты и другие официальные лица, работающие за рубежом, военнопленные, студенты, рабочие-мигранты и другие лица обращались за статусом беженца во время их проживания за границей и были признаны таковыми.

96. Лицо может стать беженцем «на месте» в результате своих собственных действий, таких как объединение с уже признанными беженцами или выражение своих политических взглядов в стране проживания. Являются ли такие действия достаточными для подтверждения вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований, должно быть определено после тщательного изучения всех обстоятельств. Следует учитывать, в частности, могут ли такие действия быть доведены до сведения властей страны происхождения лица и какова возможная оценка этих действий данными властями.

5) «и которое не может вследствие таких опасений или не желает пользоваться защитой этой страны»

97. В отличие от фразы рассматриваемой ниже в разделе 6, настоящая фраза относится к лицам, у которых есть гражданство. Независимо от того, не может оно или не желает пользоваться защитой своего правительства, беженцем является всегда лицо, которое не пользуется такой защитой.

98. Отсутствие возможности пользоваться такой защитой предполагает обстоятельства, которые не зависят от воли данного лица. Например, состояние войны, гражданская война или другие тяжелые потрясения, которые не позволяют стране гражданской принадлежности предоставить свою защиту или делают эту защиту неэффективной. Просителю также может быть отказано в защите со стороны страны гражданской принадлежности. Такой отказ в защите может подтвердить или усилить опасения просителя стать жертвой преследований и может быть даже элементом преследования.

99. Что следует понимать под отказом в защите, должно быть определено в соответствии с обстоятельствами дела. Если окажется, что просителю отказано в услугах (т. е. отказ выдать национальный паспорт, или продлить срок его действия, или отказ в разрешении вернуться на свою территорию), обычно предоставляемые его согражданам, то это может рассматриваться как отказ в защите согласно определению.

100. Термин «не желает» относится к тем беженцам, которые отказываются принять защиту правительства страны своей гражданской принадлежности¹². Его смысл раскрывается фразой «вследствие таких опасений». Когда лицо желает воспользоваться защитой своей страны, такое желание, как правило, несопоставимо с утверждением, что оно находится вне своей страны «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований». В любом случае, если защита со стороны страны своей гражданской принадлежности доступна и нет никаких оснований для отказа из-за вполне обоснованных опасений от этой защиты, данное лицо не нуждается в международной защите и не является беженцем.

6) «или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений»

101. Эта фраза, которая относится к беженцам без гражданства, дополняет предыдущую фразу, которая относится к беженцам, имеющим гражданство. В случае с беженцами без гражданства «страна гражданской принадлежности» заменена «страной своего прежнего обычного местожительства», а выражение «не желает пользоваться защитой…» заменено словами «не желает вернуться в нее». В случае с беженцами без гражданства вопрос «пользования защитой» страны прежнего местожительства, конечно, не возникает. Более того, покинув однажды страну своего прежнего обычного местожительства по причинам, указанным в определении, такое лицо обычно не имеет возможности вернуться.

102. Следует отметить, что не все лица без гражданства являются беженцами. Для этого они должны находиться вне страны своего прежнего обычного местожительства по причинам, указанным в определении. Если такие причины отсутствуют, то лицо без гражданства не является беженцем.

103. Эти причины должны рассматриваться применительно к стране «прежнего обычного местожительства», в отношении которой имеются опасения. Эта страна была определена авторами проекта Конвенции 1951 года как «страна, в которой данное лицо проживало и где оно пострадало или опасалось, что пострадает от преследований, в случае, если оно вернется назад»¹³.

104. Лицо без гражданства может иметь более одной страны своего прежнего обычного проживания, и оно может опасаться преследований со стороны более, чем одной страны. Определение не требует, чтобы лицо соответствовало критериям по отношению к каждой из них.

105. Если лицо без гражданства было однажды признано беженцем относительно «страны его обычного местожительства», любое дальнейшее изменение страны проживания не будет влиять на его статус беженца.

7) Двойное или многократное гражданство

Во втором абзаце пункта 2 раздела А статьи 1 Конвенции 1951 года отмечается:

«В тех случаях, когда какое-либо лицо является гражданином нескольких стран, выражение «страна его гражданской принадлежности» означает каждую из стран, гражданином которой оно является, и такое лицо не считается лишенным защиты страны своей гражданской принадлежности, если без всякой действительной причины, вытекающей из вполне обоснованных опасений, оно не прибегает к защите одной из стран, гражданином которой оно является».

106. Это положение, которое не требует особых пояснений, ставит своей целью исключить из числа беженцев всех лиц двойного или многократного гражданства, которые могут пользоваться защитой, по крайней мере, одной из стран, гражданами которой они являются. В любом случае, когда может быть применена защита страны гражданской принадлежности, она имеет преимущество перед международной защитой.

107. При рассмотрении дела просителя с двойным или многократным гражданством необходимо, тем не менее, проводить различие между наличием гражданства в правовом смысле и наличием защиты со стороны соответствующего государства. Могут быть случаи, когда проситель имеет гражданство той страны, в отношении которой он не высказывает опасений, но это гражданство может оказаться неэффективным, поскольку оно не влечет за собой защиты, предоставляемой обычно своим гражданам. При таких обстоятельствах наличие второго гражданства не было бы несовместимым со статусом беженца. Как правило, должно быть обращение за защитой и отказ от ее предоставления прежде, чем будет установлено, что данное гражданство неэффективно. Если нет четко выраженного отказа в предоставлении защиты, то отсутствие ответа в течение разумного промежутка времени может расцениваться как отказ.

Географические рамки

108. В то время, когда разрабатывалась Конвенция 1951 года, ряд стран выразил пожелание, чтобы в нее не включались обязательства, охват которых невозможно предвидеть. Это пожелание привело к введению временного ограничения до 1951 года, о чем уже говорилось выше (см. пункты 35 и 36). В ответ на пожелание некоторых правительств Конвенция 1951 года предоставила также Договаривающимся государствам возможность ограничения их обязательств по Конвенции кругом тех лиц, которые стали беженцами в результате событий, происшедших в Европе.

109. Соответственно, раздел В статьи 1 Конвенции 1951 года предусматривает, что:

«1) В настоящей Конвенции приведенные в статье 1 раздел А слова «события, происшедшие до 1 января 1951 года» означают либо:

а) «события, происшедшие в Европе до 1 января 1951 года»

или

b) «события, происшедшие в Европе или других местах до 1 января 1951 года».

и каждое Договаривающееся государство укажет в момент подписания, ратификации или присоединения, какого из указанных значений оно придерживается в отношении обязательств, принятых им на себя на основании настоящей Конвенции.

2) Любое Договаривающееся государство, принявшее альтернативное значение a, может в любое время расширить охват принятых на себя обязательств принятием альтернативного значения b посредством уведомления Генерального секретаря Организации Объединенных Наций».

110. На момент составления документа 9 стран из общего числа участников Конвенции 1951 года по-прежнему придерживались варианта а) «события, происшедшие в Eвропе»¹⁴. Несмотря на то, что беженцы из других районов мира часто получают убежище в некоторых из этих стран, им, как правило, отказывают в предоставлении статуса беженца по смыслу Конвенции 1951 года.

Глава III. ПОЛОЖЕНИЯ О ПРЕКРАЩЕНИИ

А. Общие положения

111. Так называемые положения о прекращении статуса (пункты 1—6 раздела С статьи 1 Конвенции 1951 года) перечисляют условия, при которых беженец перестает быть беженцем. Они основываются на том понимании, что международная защита не должна предоставляться, если в этом больше нет необходимости или это больше не оправдано.

112. Предоставленный однажды статус беженца сохраняется до тех пор, пока он не подпадет под действие положений о прекращении¹⁵. Такой строгий подход к определению статуса продиктован необходимостью укрепить уверенность беженцев в том, что их статус не будет постоянно пересматриваться в результате временных, т. е. некоренных изменений в обстановке, сложившейся в стране их происхождения.

113. Раздел С статьи 1 Конвенции 1951 года предусматривает, что

«Положения настоящей Конвенции не распространяются более на лицо, подпадающее под определение раздела А, которое:

1) добровольно вновь воспользовалось защитой страны своей гражданской принадлежности; или

2) лишившись своего гражданства, снова его добровольно приобрело; или

3) приобрело новое гражданство и пользуется защитой страны своей новой гражданской принадлежности; или

4) добровольно вновь обосновалось в стране, которую оно покинуло или вне пределов которой оно пребывало вследствие опасений преследований; или

5) не может более отказываться от пользования защитой страны своей гражданской принадлежности, ибо обстоятельства, на основании которых оно было признано беженцем, более не существуют;

положения настоящего пункта не применяются к беженцам, подпадающим под определение пункта 1 раздела А настоящей статьи, если они в состоянии привести достаточные основания, вытекающие из прежних преследований, для своего отказа пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности;

6) будучи лицом, не имеющим определенного гражданства, может вернуться в страну прежнего обычного местожительства, ибо обстоятельства, на основании которых оно было признано беженцем, более не существуют;

положения настоящего пункта не применяются к беженцам, подпадающим под определение пункта 1 раздела А настоящей статьи, если они в состоянии привести достаточные основания, вытекающие из прежних преследований, для своего отказа вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства».

114. Из шести положений, касающихся прекращения статуса, первые четыре отражают изменения в положении беженца, которые произошли по его собственной инициативе, а именно:

1) добровольное возвращение под защиту страны своей гражданской принадлежности;

2) добровольное восстановление гражданства;

3) приобретение нового гражданства;

4) добровольное возвращение на жительство в страну, где у него имелись опасения стать жертвой преследований.

115. Два последних положения о прекращении статуса, 5) и 6), основываются на том понимании, что международная защита больше не оправдана по причине изменений в стране, где у данного лица существовали опасения преследований, потому что причин, в силу которых это лицо стало беженцем, более не существует.

116. Положения, касающиеся прекращения статуса, негативны по своему характеру и представляют собой исчерпывающий список. Поэтому их следует толковать ограничительно, и никакие другие причины, по принципу аналогии, не могут быть приведены в оправдание изъятия статуса беженца. Само собой разумеется, что если беженец по каким-либо причинам не желает больше считаться таковым, то не может быть и речи о продолжении пребывания его в этом статусе и о предоставлении ему международной защиты.

117. В разделе С статьи 1 не рассматривается вопрос об аннулировании статуса беженца. Может обнаружиться, однако, что лицо изначально не должно было быть признано в качестве беженца, например, когда выясняется, что статус беженца был получен путем подтасовки фактов или что данное лицо имеет другое гражданство или подпадало бы под одно из положений об исключении, если бы все относящиеся к делу факты были бы известны ранее. В таких случаях решение, которым он был признан беженцем, как правило, аннулируется.

В. Толкование терминов

1) Добровольное возобновление пользования защитой страны своей гражданской принадлежности

Пункт 1 раздела С статьи 1 Конвенции 1951 года гласит:

если оно «добровольно вновь воспользовалось защитой страны своей гражданской принадлежности».

118. Это положение о прекращении относится к беженцам, которые имеют гражданство и пребывают вне пределов страны своего гражданства (ситуация беженца, который фактически возвратился на жительство в страну своей гражданской принадлежности, рассматривается в четвертом положении о прекращении, в котором говорится о лице, которое добровольно «вновь обосновалось» в этой стране). Беженец, который добровольно вновь воспользовался защитой страны своей гражданской принадлежности, не нуждается в международной защите. Тем самым он продемонстрировал, что больше не является в положении, когда «не может или не хочет пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности».

119. Это положение о прекращении подразумевает три условия:

a) добровольность: беженец должен действовать добровольно;

b) намерение: беженец должен намеренно совершить действие с целью вновь воспользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности;

c) возобновление: беженец должен действительно получить такую защиту.

120. Если беженец действует не добровольно, он не перестает быть беженцем. Если он получил распоряжение властей, например страны своего пребывания, совершить вопреки своему желанию поступок, который может быть расценен как пользование защитой страны своей гражданской принадлежности, например обращение в консульство за национальным паспортом — он не перестает быть беженцем только потому, что подчинился такому распоряжению. По причинам, не зависящим от его воли, он может быть также вынужден прибегнуть к мерам защиты со стороны государства своей гражданской принадлежности. Ему может, например, понадобиться возбудить ходатайство о разводе в своей стране, поскольку никакое иное решение о разводе не будет международно признанным. Такое действие не может быть расценено как «добровольное возобновление пользования защитой» соответствующей страны и не ведет к утрате данным лицом статуса беженца.

121. При выяснении вопроса, утрачен ли статус беженца именно при таких обстоятельствах, необходимо различать действительное возобновление пользования защитой своей страны и случайными, несущественными контактами с властями этой страны. Если беженец обращается за получением национального паспорта и получает его, или паспорт продлевается, то это будет означать, при отсутствии доказательств обратного, что он намеревается пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности. С другой стороны, получение некоторых документов у властей страны, за которыми также должны были бы обращаться лица другого гражданства — например свидетельства о рождении или о браке, или другие подобные услуги, не могут рассматриваться как возобновление пользованием защитой данной страны.

122. Беженец, ходатайствующий о защите со стороны властей страны своей гражданской принадлежности, может считаться возобновившим пользование этой защитой, только если такая защита ему фактически предоставлена. Наиболее частый случай возобновления пользованием защитой — это когда беженец желает возвратиться в страну своей гражданской принадлежности. Он не перестает быть беженцем, всего лишь заявив репатриации. С другой стороны, получение разрешения на въезд или национального паспорта для въезда, в отсутствие доказательств обратного, будет расценено как основание для прекращения статуса беженца¹⁶. Однако это не исключает предоставления помощи репатрианту — в том числе со стороны УВКБ ООН для облегчения возвращения.

123. Беженец может добровольно получить национальный паспорт с намерением либо вновь воспользоваться защитой страны происхождения, оставаясь вне пределов своей страны, либо чтобы вернуться в свою страну. Как указано выше, с получением такого документа он обычно перестает быть беженцем. Если он впоследствии отказывается от таковых намерений, его статус беженца должен определяться заново. Ему придется объяснить, почему он изменил свое мнение, и показать, что не произошло существенных изменений в условиях, в результате которых он стал беженцем.

124. Получение национального паспорта или продление срока его действия могут при определенных исключительных условиях не приводить к прекращению статуса беженца (см. пункт 120 выше). Например, это могут быть случаи, когда владельцу национального паспорта не разрешается возвращаться в страну своей гражданской принадлежности без особого разрешения.

125. В тех случаях, когда беженец посещает страну своего прежнего обычного местожительства, но не с национальным паспортом, а, например, с проездными документами, выданными страной его местожительства, он рассматривается некоторыми государствами в качестве лица, возобновившего пользование защитой страны своего прежнего обычного местожительства и потерявшего свой статус беженца в соответствии с настоящим положением о прекращении. Однако случаи такого рода следует рассматривать с учетом индивидуальных обстоятельств. Посещение пожилых или больных родителей будет иметь другую оценку отношений беженца со страной своего прежнего обычного местожительства, чем регулярные визиты в эту страну, совершаемые для проведения отпусков или в целях установления деловых отношений.

2) Добровольное восстановление гражданства

Пункт 2 раздела С статьи 1 Конвенции 1951 года гласит:

«Лишившись своего гражданства, снова добровольно приобрело его».

126. Это положение аналогично предыдущему положению. Оно распространяется на случаи, когда беженец, потеряв гражданство страны, в отношении которой он был признан как лицо, имеющее вполне обоснованные основания стать жертвой преследований, добровольно вновь приобретает такое гражданство.

127. Несмотря на то, что согласно предыдущему положению (пункт 1 раздела С статьи 1), лицо, имеющее гражданство, перестает быть беженцем, если оно возобновляет пользование защитой этой страны, предоставляемой гражданам, то в соответствии с настоящим положением (пункт 2 раздела С статьи 1) оно теряет свой статус беженца, вновь приобретая гражданство, которое было потеряно ранее¹⁷.

128. Восстановление гражданства должно быть добровольным. Предоставление гражданства по закону или на основании декрета не подразумевает добровольного приобретения гражданства до тех пор, пока таковое не будет прямо или косвенно принято. Лицо не перестает быть беженцем только потому, что оно имело возможность вновь приобрести свое прежнее гражданство до тех пор, пока эта возможность не будет им использована. Если прежнее гражданство предоставлено по закону при наличии возможности отказа от принятия, то это будет расценено как добровольное его приобретение вновь при условии, если беженец, имея полную информацию, не воспользовался этой возможностью; если только он не может назвать особые причины, подтверждающие, что в действительности восстановление его прежнего гражданства не являлось его намерением.

3) Приобретение нового гражданства и защиты

Пункт 3 раздела С Статьи 1 Конвенции 1951 года гласит:

«Приобрело новое гражданство и пользуется защитой страны своей новой гражданской принадлежности».

129. Как и в случае с восстановлением гражданства, третье положение о прекращении исходит из принципа, что лицо, пользующееся защитой страны своей гражданской принадлежности, не нуждается в международной защите.

130. Гражданство, приобретаемое беженцем, обычно является гражданством страны его проживания. Однако беженец, живущий в одной стране, в некоторых случаях может обрести гражданство другой страны. Если так происходит, то его статус беженца также прекращается, при условии, что его новое гражданство также влечет за собой защиту со стороны государства, предоставившего гражданство. Это необходимое условие вытекает из фразы «и пользуется защитой страны своей новой гражданской принадлежности».

131. Если лицо перестало быть беженцем, получив новое гражданство, и после этого оно заявляет о вполне обоснованных опасениях в отношении страны своего нового гражданства, то это создает совершенно новую ситуацию и его статус должен быть определен применительно к стране его новой гражданской принадлежности.

132. Там, где статус беженца закончился в связи с приобретением нового гражданства, а новое гражданство было утрачено, то, в зависимости от обстоятельств утраты гражданства, статус беженца может быть восстановлен.

4) Добровольное поселение в стране, где существовали опасения преследований

Пункт 4 раздела С статьи 1 Конвенции 1951 года гласит:

«Добровольно вновь обосновалось в стране, которую оно покинуло или вне пределов которой оно пребывало вследствие опасений преследований».

133. Это четвертое положение о прекращении относится как к беженцам, имеющим гражданство, так и к беженцам без гражданства. Оно применяется к тем беженцам, которые, вернувшись в страну своего происхождения или предыдущего места жительства, не перестали быть беженцами по первому или второму положениям о прекращении, все еще пребывая в стране своего убежища.

134. Это положение относится к «добровольному поселению». Оно должно пониматься как возвращение в страну гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства с целью постоянного проживания там. Временный визит беженца в свою прежнюю страну без национального паспорта, а, например, с проездным документом, выданным страной проживания, не означает «поселения» и не влечет за собой утрату статуса беженца по этому положению¹⁸.

5) Граждане, у которых причины быть беженцами более не существуют

Пункт 5 раздела С статьи 1 Конвенции 1951 года гласит:

«Не может более отказываться от пользования защитой страны своей гражданской принадлежности, ибо обстоятельства, на основании которых оно было признано беженцем, более не существуют;

положения настоящего пункта не применяются к беженцам, подпадающим под определение пункта 1 раздела А настоящей статьи, если они в состоянии привести достаточные основания, вытекающие из прежних преследований, для своего отказа пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности».

135. «Обстоятельства» относятся к радикальным изменениям в стране, которые предположительно могут устранить основания для опасений преследования. Простые, возможно, временные изменения окружающих обстоятельств, вызывающих опасения у отдельных беженцев, не закрепляющие такие радикальные изменения, недостаточны для применения этого положения. Статус беженца, в принципе, не должен подлежать частому пересмотру в ущерб его чувству безопасности, которую международная защита должна обеспечить.

136. Во втором подпункте этого пункта содержится исключение из положения о прекращении, содержащегося в первом подпункте. Оно относится к особой ситуации, когда лицо подвергалось весьма серьезным преследованиям в прошлом и поэтому не перестает быть беженцем, даже если в стране его происхождения произошли радикальные перемены. Ссылка на пункт 1 раздела А показывает, что исключение распространяется на «уставных беженцев». В то время, когда разрабатывалась Конвенции 1951 года, этот вид беженцев составлял большинство. Однако это исключение отражает важнейший гуманитарный принцип, который может быть применен к другим видам беженцев, помимо уставных. Часто признается, что от лица, которое или семья которого пострадали от жестоких форм преследований, не следует ожидать намерения репатриироваться. Даже если произошла смена режима в его стране, то это не всегда может привести к полным изменениям в отношении к нему местного населения, а также к изменениям в его сознании ввиду наличия прошлого негативного опыта.

6) Лица без гражданства, у которых причины быть беженцами более не существуют

Пункт 6 раздела 1 Конвенции 1951 года гласит:

«будучи лицом, не имеющим определенного гражданства, может вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства, ибо обстоятельства, на основании которых оно было признано беженцем, более не существуют;

положения настоящего пункта не применяются к беженцам, подпадающим под определение пункта 1 раздела А настоящей статьи, если они в состоянии привести достаточные основания, вытекающие из прежних преследований, для своего отказа вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства».

137. Это шестое и последнее положение о прекращении аналогично пятому положению и касается тех лиц, которые имеют гражданство. Настоящее положение относится исключительно к лицам без гражданства, которые имеют возможность вернуться в страну их прежнего обычного местожительства.

138. «Обстоятельства» должны интерпретироваться так же, как и в пятом положении.

139. Необходимо отметить, что независимо от изменившихся обстоятельств в стране его прежнего обычного места жительства данное лицо должно иметь возможность вернуться туда. В случае с лицами без гражданства это не всегда возможно.

Глава IV. ПОЛОЖЕНИЯ ОБ ИСКЛЮЧЕНИИ

А. Общие положения

140. Конвенция 1951 года в разделах D и F статьи 1 содержит положения, предусматривающие, что некоторые лица, хотя и имеющие характеристики беженцев по определению статьи 1, исключаются из числа тех, кому предоставляется статус беженцев. Эти лица делятся на три группы. Первая группа (раздел D статьи 1) состоит из лиц, уже получивших защиту или помощь Организации Объединенных Наций; вторая группа (раздел Е статьи 1) включает тех лиц, которые не признаны нуждающимися в международной защите; третья группа (раздел F статьи 1) охватывает различные категории лиц, которые не рассматриваются как заслуживающие предоставления международной защиты.

141. Обычно именно в процессе определения статуса беженца выявляются факты, ведущие к исключению в соответствии с этими положениями. Однако может также случиться, что факты, подтверждающие необходимость применения положения об исключении, становятся известны только после того, как лицо признано беженцем. В этих случаях данное положение об исключении предусматривает аннулирование ранее принятого решения.

В. Толкование используемых терминов

1) Лица, уже получившие защиту или помощь Организации Объединенных Наций

Раздел D статьи 1 Конвенции 1951 года гласит:

«Положения настоящей Конвенции не распространяются на лиц, которые в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев.

В тех случаях, когда такая защита или помощь были по какой-либо причине прекращены до того, как положение этих лиц было окончательно урегулировано согласно соответствующим резолюциям, принятым Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций, эти лица автоматически приобретают права, вытекающие из настоящей Конвенции».

142. Исключение в соответствии с этим положением распространяется на любое лицо, которое получает защиту или помощь от органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Такая защита или помощь предоставлялась существовавшим ранее Агентством Организации Объединенных Наций по восстановлению Кореи (ЮНКРА) и в настоящее время предоставляется Ближневосточным агентством помощи палестинским беженцам в организации работ (БАПОР). Подобные ситуации могут возникать и в будущем.

143. Что касается беженцев из Палестины, то следует отметить, что БАПОР действует только на определенных территориях Ближнего Востока и предоставляет свою защиту и помощь только в пределах этого района. Таким образом, беженец из Палестины, находящийся вне пределов этого района, не пользуется правом на получение указанной помощи и может рассматриваться в качестве лица, отвечающего требованиям в отношении определения статуса беженца по критериям Конвенции 1951 года. Обычно достаточно установить, что обстоятельства, которые первоначально заставили его просить о защите или о помощи БАПОР, продолжают существовать и что он не перестает быть беженцем по одному из положений о прекращении, и что он не исключается из сферы применения Конвенции по одному из положений об исключении.

2) Лица, которые не признаны нуждающимися в международной защите

Раздел Е статьи 1 Конвенции 1951 года гласит:

«Положения настоящей Конвенции не распространяются на лиц, за которыми компетентные власти страны, в которой они проживают, признают права и обязанности, связанные с гражданством этой страны».

144. Это положение относится к лицам, которые могли бы отвечать критериям статуса беженца и которые были приняты в стране, где им предоставлена большая часть гражданских прав этой страны, но не формальное гражданство. (Их часто называют «национальными беженцами».) Страна, которая их приняла, часто относится к тем государствам, где население представляет ту же этническую группу, что и сами беженцы¹⁹.

145. Не существует четкого определения «прав и обязанностей», которые являлись бы основанием для исключения в соответствии с данным положением. Можно, однако, сказать, что исключение применяется тогда, когда статус лица в значительной степени совпадает со статусом гражданина этой страны. В частности, он должен быть, как и гражданин, полностью защищен от депортации или высылки.

146. Это положение относится к лицу, которое «проживает» в данной стране. Это предполагает продолжительное проживание, а не просто приезд. Лицо, которое проживает вне страны и не пользуется дипломатической защитой этой страны, не затрагивается этим положением об исключении.

3) Лица, которые рассматриваются как не заслуживающие предоставления международной защиты

Раздел F статьи 1 Конвенции 1951 года гласит:

«Положения настоящей Конвенции не распространяются на всех тех лиц, в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они:

а) совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;

b) совершили тяжкое преступление неполитического характер вне страны, давшей им убежище, и до того, как они были допущены в эту страну в качестве беженцев;

с) виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций».

147. Довоенные международные документы, определяющие различные категории беженцев, не содержат положений об исключении преступников. Сразу после второй мировой войны были впервые введены специальные положения об исключении из большой группы беженцев, которым была оказана помощь, в отношении определенных лиц, которые считались недостойными предоставления им международной защиты.

148. Во время разработки Конвенции еще была жива память о судебных процессах над многими военными преступниками, и между государствами существовало соглашение о том, что военные преступники не будут подпадать под защиту. У государств существовало также желание отказать в допуске на их территорию преступникам, представляющим угрозу для безопасности и общественного порядка.

149. Компетенция решать, возможно ли применение одного из этих положений об исключении, возложена на Договаривающиеся государства, на территории которых проситель обращается за признанием его в качестве беженца. Для применения этих положений достаточно установить наличие «серьезных оснований предполагать», что одно из описанных деяний было совершено. Формального доказательства того, что проситель был объектом уголовного преследования, не требуется. Тем не менее, принимая во внимание серьезные последствия исключения для данного лица, толкование этих исключающих положений должно быть ограничительным.

а) Военные преступления и т. п.

«а) совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений»

150. Упоминая преступления против мира, военные преступления или преступления против человечества, Конвенция ссылается, в основном, «на международные акты, составленные с целью принятия мер в отношении подобных преступлений». Существует значительное число таких документов, принятых с момента окончания второй мировой войны и по настоящее время. Все они содержат определения того, что составляет «преступления против мира, военные преступления и преступления против человечности». Наиболее исчерпывающее определение дано в Лондонском Соглашении Статуте Международного Военного Трибунала. (Определения, содержащиеся в Лондонском Соглашении, и перечень других соответствующих соглашений см. в Приложениях V и VI.)

b) Уголовные преступления

b) «совершили тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей им убежище, и до того, как они были допущены в эту страну в качестве беженцев».

151. Цель этого положения об исключении — защитить общество принимающей страны от опасности допуска беженца, который совершил серьезное уголовное преступление. Оно также нацелено на осуществление правосудия в отношении беженца, совершившего преступление (или преступления) менее серьезного характера или политический проступок.

152. При определении того, носит ли нарушение «неполитический» характер или наоборот является «политическим» преступлением, прежде всего необходимо установить на его природу и цели, т. е. было ли оно совершено исключительно по политическим мотивам, а не просто по личным причинам или из корыстных соображений. Должна также быть установлена тесная и прямая причинная связь между совершенным преступлением поставленной политической целью. Политический элемент преступления должен также перевешивать его криминальный характер в соответствии с общим правом. За исключением тех случаев, когда совершенные деяния находятся в явной диспропорции по отношению к объявленной цели. Политическую природу деяния признать еще труднее, если оно сопровождается бесчеловечными актами насилия.

153. Только совершенное преступление или преступление, предположительно совершенное заявителем «вне пределов страны, давшей ему убежище, до того как он был допущен в эту страну в качестве беженца», является основанием для исключения. Другой страной обычно бывает страна происхождения, но это также может быть другая страна, кроме страны убежища, где заявитель ходатайствует о признании своего статуса беженца.

154. Беженец, совершающий серьезное преступление в стране убежища, подлежит суду по законам этой страны. В исключительных случаях в соответствии с пунктом 2 статьи 33 Конвенции разрешается высылка беженца или возвращение его в страну прежнего местожительства, если окончательным решением суда он приговаривается за «особо серьезное» преступление по уголовному праву и представляет угрозу для общества страны его убежища.

155. Трудно определить, что представляет собой «серьезное» неполитическое преступление по смыслу этого положения об исключении, особенно в связи с тем, что термин «преступление» имеет различные значения в разных правовых системах. В некоторых странах понятие «преступление» означает только правонарушение серьезного характера. В других странах оно может включать любые правонарушения от мелкого воровства до убийства. В данном контексте, однако, «серьезное» преступление означает уголовное преступление, караемое смертью, или особо тяжкое уголовно наказуемое деяние. Более мелкие нарушения, караемые более легкими наказаниями, не являются основанием для исключения в соответствии с пунктом b раздела F, даже если технически они отнесены к «преступлениям» по уголовному законодательству данной страны.

156. Прибегая к этому положению об исключении, необходимо также установить баланс между природой правонарушения, предположительно совершенного заявителем, и вероятностью опасений преследования. Если лицо имеет вполне обоснованные опасения сурового преследования, т. е. преследования, подвергающего опасности его жизнь и свободу, то для того, чтобы применить к нему положение об исключении, преступление должно быть особо тяжким. Если опасения преследования менее серьезны, необходимо изучить природу преступления или предположительно совершенного преступления для того, чтобы установить, не стремится ли заявитель в действительности скрыться от правосудия и не перевешивают ли его криминальные наклонности его качества благонамеренного беженца.

157. Оценивая природу преступления, которое предположительно совершено, должны быть приняты во внимание все относящиеся к делу факторы, включая любые смягчающие обстоятельства. Необходимо рассмотреть также любые отягощающие вину обстоятельства, такие как, например, тот факт, что заявитель, возможно, уже имеет уголовное прошлое. Может также иметь значение тот факт, что проситель, приговоренный за серьезное неполитическое преступление, уже отбыл наказание или был помилован, или был освобожден по амнистии. В последнем случае существует презумпция, согласно которой положение об исключении более неприменимо до тех пор, пока не будет доказано, что, несмотря на помилование или амнистию, криминальные наклонности просителя все же преобладают.

158. Соображения, аналогичные тем, о которых упоминалось в предыдущем пункте, применимы тогда, когда преступление — в самом широком смысле слова — было совершено как способ бегства из страны, где существовали опасения преследований. Такие преступления могут варьироваться от кражи средств передвижения до подвергания опасности жизни или убийства невинных людей. Хотя в целях применения настоящего положения об исключении можно пренебречь тем фактом, что беженец, не найдя другого средства, может пересечь границу на украденном автомобиле, принятие решения может оказаться более сложным в том случае, если он угнал самолет, т. е. угрозой оружия или прямым насилием заставил экипаж изменить направление полета для доставки его в страну убежища.

159. Что касается угона самолетов, то возникает вопрос, является ли угон, совершенный с целью бегства от преследования, серьезным неполитическим преступлением по смыслу настоящего положения об исключении. В рамках системы Организации Объединенных Наций правительства неоднократно признавали захват самолета незаконным актом, и на этот счет принят целый ряд международных конвенций. Ни в одном из этих документов не упоминается о беженцах. Однако один из докладов, послуживший основанием для принятия резолюции по этому вопросу, указывает, что «принятие проекта резолюции не может нанести ущерб каким-либо международным законным правам или обязанностям государств по документам, относящимся к статусу беженцев или лиц без гражданства». В другом докладе указывается, что «принятие проекта резолюции не может нанести ущерб каким-либо международным законным правам или обязанностям государств, касающихся предоставления убежища»²⁰.

160. В различных конвенциях, принятых в этой связи²¹, рассматриваются, в основном, способы обращения с лицами, совершившими подобные акты. Они однозначно предоставляют Договаривающимся государствам альтернативу либо выдачи этих лиц, либо организации судебного преследования за содеянное на их собственной территории, что предполагает осуществление прав предоставления убежища.

161. Хотя, таким образом, существует возможность предоставления убежища, тяжесть преследований которых нарушитель может опасаться, и степень обоснованности таких опасений, должны быть изучены соответствующим образом при определении возможности предоставления статуса беженца по Конвенции 1951 года. Вопрос об исключении просителя по пункту b раздела F статьи 1, совершившего незаконный захват самолета, должен быть также тщательно изучен в каждом конкретном случае.

с) Действия, противоречащие целям и принципам Организации Объединенных Наций

162. Легко заметить, что сформулированное в общих выражениях, это положение об исключении частично совпадает с положением об исключении в пункте а раздела F статьи 1, поскольку очевидно, что преступления против мира, военные преступления или преступления против человечества являются также актами, противоречащими целям и принципам Организации Объединенных Наций. Поскольку пункт с раздела F статьи 1 не вводит никакого особого нового элемента, он имеет целью отразить в общем плане действия, противоречащие целям и принципам Организации Объединенных Наций, которые не могут быть в достаточной степени охвачены двумя предыдущими положениями об исключении. Взятый в совокупности с последними положениями, он предполагает, хотя это специально не оговорено, что действия, подпадающие под настоящее положение, должны также носить преступный характер.

163. Цели и принципы Организации Объединенных Наций сформулированы в Преамбуле и Статьях 1 и 2 Устава Организации Объединенных Наций. В них перечисляются основополагающие принципы, которыми должны руководствоваться члены Организации в отношениях друг с другом и с международным сообществом в целом. Из этого можно заключить, что для совершения действий, противоречащих принципам Организации Объединенных Наций, лицо должно занимать достаточно влиятельное положение в государстве — члене Организации Объединенных Наций и иметь возможность влиять на нарушение данным государством этих принципов. Однако едва ли возможно назвать случаи применения этого положения, которое из-за своей общей формулировки должно применяться с предосторожностью.

Глава V. ОСОБЫЕ СЛУЧАИ

А. Беженцы войны

164. Лица, вынужденные покинуть страну происхождения в результате внутренних и международных вооруженных конфликтов, обычно не рассматриваются как беженцы по смыслу Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года²². Однако они пользуются защитой, предусмотренной другими международными документами, такими как Женевские Конвенции 1949 года о защите жертв войны и Дополнительный Протокол 1977 года к Женевским Конвенциям 1949 года, касающийся защиты жертв международных конфликтов²³.

165. Между тем, иностранное вторжение или оккупация всей страны или какой-то ее части иногда влекут за собой преследования по одному или многим мотивам, указанным в Конвенции 1951 года. В таких случаях статус беженца зависит от способности заявителя доказать, что он обоснованно опасается преследований на оккупированной территории, от возможности получить защиту своего правительства или державы-покровительницы, призванной защищать интересы его страны во время вооруженного конфликта, а также от того, может ли эта защита рассматриваться как эффективная.

166. Этой защиты может не быть, если между страной, принимающей заявителя, и страной его происхождения нет дипломатических отношений. Если правительство заявителя само находится в изгнании, то защита, которую оно может предоставить, рискует не быть эффективной. Таким образом, обоснованность опасений преследований и эффективность защиты, предоставляемой правительством страны происхождения, должны быть оценены с учетом обстоятельств каждого отдельного случая.

В. Дезертиры и лица, уклоняющиеся от несения военной службы

167. В странах, где военная служба обязательна, факт уклонения от этой обязанности или неподчинения зачастую является нарушением, карающимся по закону. Что касается дезертирства, то оно всегда и во всех странах — обязательна или нет военная служба — рассматривается как уголовное преступление. Наказания варьируются в зависимости от страны, и обычно их применение не рассматривается как форма преследования. Опасения преследований или наказания за дезертирство или за уклонение от призыва сами по себе не являются по определению обоснованными опасениями быть жертвой преследований. С другой стороны, дезертирство или уклонение от призыва не являются препятствием для получения статуса беженца. Лицо может быть беженцем, являясь одновременно дезертиром или уклоняющимся от призыва.

168. Само собой разумеется, что лицо не является беженцем, если единственной причиной дезертирства или уклонения от призыва является его отвращение к службе или страх участвовать в бою. Оно, однако, может стать беженцем, если дезертирство или уклонение от несения военной службы сопровождаются весомыми причинами для того, чтобы покинуть свою страну или оставаться за ее пределами, или если лицо имеет другие причины опасаться преследований по смыслу определения.

169. Дезертир или лицо, уклоняющееся от призыва, могут, таким образом, рассматриваться как беженцы, если они способны доказать, что за совершенное воинское правонарушение они подвергнулись бы чрезмерному наказанию по причине их расы, религии, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или за политические убеждения. Это также относится и к лицам, которые могут доказать, что у них имеются вполне обоснованные опасения преследований по указанным выше мотивам, независимо от наказания за дезертирство.

170. Однако в некоторых случаях необходимость нести военную службу может быть единственной причиной для подачи ходатайства о предоставлении статуса беженца, например, если лицо может доказать, что несение военной службы требует его участия в военных действиях, противоречащих его политическим, религиозным или моральным убеждениям или обоснованным соображениям совести.

171. Не всякое убеждение, каким бы оно ни было искренним, служит достаточной причиной для подачи ходатайства о получении статуса беженца после дезертирства или уклонения от призыва. Факт разногласий лица со своим правительством не достаточен для обоснования политического характера какой-либо конкретной военной акции. Однако если тип военной акции, в которой лицо не желает участвовать, осуждается международным сообществом как противоречащий элементарным правилам человеческого поведения, наказание, предусмотренное за дезертирство или уклонение от призыва, может с учетом всех других требований определения быть расценено как преследование.

172. Отказ от несения военной службы может также быть основан на религиозных убеждениях. Если заявитель может доказать, что его религиозные убеждения искренни и что они не приняты во внимание властями его страны, когда те требовали от него несения военной службы, то он имеет основания для подачи ходатайства о предоставлении ему статуса беженца. Любые дополнительные доказательства того, что заявитель или его семья столкнулись с трудностями из-за своих религиозных убеждений, разумеется могут придать больше убедительности этому ходатайству.

173. Вопрос о том, может ли отказ от несения военной службы по соображениям совести служить основанием для обоснованного ходатайства о предоставлении статуса беженца, должен быть также рассмотрен в свете самых последних изменений в этой области. Все большее число государств вводит в свое законодательство или административные правила положения, согласно которым лица, способные убедительно изложить свои соображения совести, освобождаются от несения военной службы или полностью, или с прохождением альтернативной (т. е. гражданской) службы. Введение таких законодательных или административных положений явилось также предметом рекомендаций со стороны международных организаций²⁴. С учетом этих изменений, у государств-участников появилась бы возможность предоставлять статус беженцев лицам, имеющим возражения против несения военной службы по соображениям совести.

174. Истинность политических, религиозных или моральных убеждений заявителя или действительность соображений совести, которые он выдвигает в качестве причины отказа от несения военной службы, должны, конечно, быть установлены посредством глубокого изучения личности заявителя и его прошлого. Тот факт, что заявитель уже выражал свои убеждения перед призывом в армию или что он уже имел осложнения с властями из-за своих убеждений, может также приниматься во внимание. То обстоятельство, что лицо было призвано для прохождения обязательной военной службы или оно вступило в армию в качестве добровольца, может также служить показателем искренности его убеждений.

С. Лица, прибегнувшие к силе или совершившие акты насилия

175. Нередки случаи, когда ходатайства о предоставлении статуса беженцев подаются лицами, прибегнувшими к силе или совершившими акты насилия. Такое поведение часто связано, по утверждениям заявителя, с политической деятельностью или политическими взглядами. Эта деятельность может осуществляться по личной инициативе или совершаться в составе организационных групп. Это могут быть подпольные или военно-политические организации, признанные официально или деятельность которых широко известна²⁵. Нужно также учитывать тот факт, что применение силы — это элемент поддержания порядка и что, по определению, оно может быть законным со стороны полиции и вооруженных сил при выполнении ими своих служебных обязанностей.

176. Ходатайство о предоставлении статуса беженца со стороны лица, применившего силу (или подозреваемого в этом) или совершившего акты насилия, какими бы эти акты ни были и в какой бы ситуации они ни происходили, должно в первую очередь, как и любые другие ходатайства, быть рассмотрено с точки зрения положений о включении Конвенции 1951 года (см. пункты 32—110 выше).

177. В том случае, когда установлено, что заявитель удовлетворяет критериям положения о включении, может возникнуть вопрос, касающийся, учитывая совершенные им действия, связанные с использованием силы или акты насилия, возможного применения к нему положения или нескольких положений об исключении. Эти положения об исключении, содержащиеся в пунктах а—с раздела F статьи 1 Конвенции 1951 года, были рассмотрены ранее (см. пункты 147—163 выше).

178. Первоначально положение об исключении пункта а раздела F статьи 1 было введено с целью предотвращения того, чтобы статус беженцев предоставлялся лицам, в отношении которых имеются серьезные основания полагать, что они «совершили преступление против мира, человечности или военное преступление» при исполнении ими служебных обязанностей. Однако это положение применимо также к лицам, виновным в таких преступлениях в качестве членов различных неправительственных группировок, независимо от того, являются ли таковые официально признанными, нелегальными или «автономными».

179. Положение об исключении в пункте b в разделе F статьи 1, касающееся «тяжкого преступления неполитического характера», как правило, не имеет отношения к применению силы или к совершению актов насилия при исполнении служебных обязанностей. О толковании этого положения уже говорилось выше, как и о положении об исключении в пункте с раздела F статьи 1. Как было указано ранее, это последнее положение должно применяться очень осторожно из-за его расплывчатости.

180. Необходимо также помнить, что в силу их природы и серьезности последствий, которыми чревато их применение для лица, опасающегося преследования, положения об исключении должны толковаться ограничительно.

Глава VI. ПРИНЦИП ЕДИНСТВА СЕМЬИ

181. Начиная со Всеобщей декларации прав человека, которая провозглашает, что «семья является естественной и основной ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства», большинство международных документов, касающихся прав человека, содержат похожие положения по защите единства семьи.

182. Заключительный акт Конференции, на которой была принята Конвенция 1951 года, гласит:

«Рекомендует правительствам принять необходимые меры к защите семьи беженцев с тем, чтобы, в частности:

1) обеспечить сохранение единства семьи беженцев, в частности в тех случаях, когда глава семьи удовлетворяет условиям, требуемым для въезда в ту или иную страну;

2) обеспечить защиту несовершеннолетних беженцев и, в частности, не сопровождаемых взрослыми детей и девушек, особенно в связи с вопросами опеки и усыновления»²⁶.

183. Конвенция 1951 года не вводит принцип единства семьи в определение понятия «беженец». Однако упомянутая выше рекомендация, содержащаяся в Заключительном акте Конференции, соблюдается большинством государств, даже если они не являются сторонами Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года.

184. Если глава семьи отвечает критериям, установленным в определении, члены семьи, находящиеся на его попечении, также получают статус беженцев согласно принципу единства семьи. Очевидно, что статус беженца не должен предоставляться какому-либо члену семьи, если это несовместимо с его личным правовым статусом. Так, член семьи может иметь гражданство страны убежища или любой другой страны и может пользоваться защитой этой страны. В этом случае статус беженца ему не предоставляется.

185. Что касается членов семьи, в отношении которой действует принцип единства семьи, то нужно включить в их число, по крайней мере, супруга(у) и несовершеннолетних детей. На практике другие иждивенцы, например пожилые родители беженцев, обычно считаются членами его семьи. С другой стороны, если глава семьи не является беженцем, ничто не мешает любому из его иждивенцев, если он может привести соответствующие причины, самому ходатайствовать о предоставлении статуса беженца в силу Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года. Другими словами, принцип единства семьи действует в пользу людей, находящихся на попечении, а не против них.

186. Принцип единства семьи действует не только тогда, когда все члены семьи становятся беженцами в одно время. Он также применяется в тех случаях, когда семья временно разделена в результате отъезд одного или нескольких ее членов.

187. Если единство семьи беженца нарушено из-за развода, смерти т. д., то лица, находящиеся на попечении и не являющиеся беженцами, сохранят статус беженцев, если только они не подпадут под действие положения о прекращении статуса или у них нет других мотивов, кроме личного желания, для сохранения статуса, или они больше не желают считаться беженцами.

188. Если член семьи беженца, находящийся на иждивении, подпадает под действие положения об исключении, ему должно быть отказано предоставлении статуса беженца.

Часть II. ПРОЦЕДУРЫ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ ДЛЯ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СТАТУСА БЕЖЕНЦЕВ

А. Общие положения

189. Как отмечалось выше, Конвенция 1951 года и Протокол 1967 года определяют тех лиц, которые являются беженцами, сообразно целям этих документов. Отсюда следует, что для того, чтобы государства — участники Конвенции и Протокола могли применять положения этих документов, лица, являющиеся беженцами, должны быть признаны в качестве таковых. Этот процесс идентификации, т. е. определение статуса беженца, хотя о нем и упоминается в Конвенции 1951 года (см. статью 9), специально не регулируется этим документом. В частности, в Конвенции не указан тип процедуры, которую необходимо применять для определения статуса беженцев. Каждое государство-участник имеет право устанавливать процедуру, которую оно считает наиболее подходящей, с учетом особенностей его конституционной и административной систем.

190. Нужно напомнить о том, что лицо, подающее ходатайство о предоставлении ему статуса беженца, как правило, находится в особенно уязвимом положении. Оно пребывает в чужой среде, и факт передачи его дела на рассмотрение властей иностранного государства, часто на неродном языке, может представлять для него большие сложности в психологическом и практическом плане. Поэтому его ходатайство должно рассматриваться согласно специально установленным для этого процедурам квалифицированным персоналом, имеющим требуемые знания, опыт и способным понять сложности и нужды каждого заявителя.

191. В связи с тем, что этот вопрос конкретно не отрегулирован в Конвенции 1951 года, процедуры, применяемые государствами-участниками Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года, в значительной степени варьируются. В некоторых странах статус беженцев определяется согласно официальным процедурам, установленным специально для этой цели. В других странах вопрос о статусе беженца рассматривается в соответствии с общими процедурами, применяемыми к иностранцам. В третьих странах статус беженцев определяется в соответствии с нерегламентированными положениями или специальными положениями для конкретных целей, таких как выдача проездных документов.

192. Учитывая эту ситуацию и небольшую вероятность того, что все страны, подписавшие Конвенцию 1951 года и Протокол 1967 года, смогли установить подобные процедуры, Исполнительный комитет УВКБ ООН на своей 28-й сессии в октябре 1977 года внес предложение о том, чтобы эти процедуры соответствовали определенным основным требованиям. Такие основные требования, учитывающие особенности положения лица, ходатайствующего о предоставлении статуса беженца, которые были упомянуты выше и которые обеспечивали бы этому лицу основные гарантии, сводятся к следующему:

i) компетентное должностное лицо, например сотрудник иммиграционной или пограничной службы, к которому заявитель обращается на границе или на территории государства-участника, должно иметь точные инструкции для того, чтобы разбирать ситуации, требующие применения соответствующих международных документов. Оно должно действовать в соответствии с принципом невысылки и направлять эти ходатайства в вышестоящие инстанции;

ii) проситель должен получить необходимые разъяснения по предстоящим процедурам;

iii) должна быть создана четко обозначенная, по возможности, единая централизованная служба, которая должна быть специально уполномочена рассматривать ходатайства о предоставлении статуса беженца и принимать решения в первой инстанции;

iv) заявителю должны быть предоставлены все необходимые условия, включая компетентного переводчика, чтобы обратиться с ходатайством соответствующим властям. Он должен также иметь возможность — о чем его следует должным образом информировать — обратиться к представителю УВКБ ООН;

v) если заявитель признан беженцем, он должен быть информирован об этом и получить документ, удостоверяющий предоставление ему статуса беженца;

vi) если проситель не признан беженцем, ему должен быть предоставлен достаточный срок для подачи ходатайства о пересмотре принятого решения в те же или другие административные или судебные органы, в зависимости от существующей системы;

vii) заявитель должен иметь право оставаться в стране до того момента, пока компетентные органы, упомянутые выше в пункте iii), не примут окончательного решения по его ходатайству, если только этими органами не установлено, что его ходатайство явно необоснованно. Он должен также иметь право оставаться в стране до того момента, пока высшая административная инстанция или апелляционный суд не примут решения по его делу после подачи им апелляции²⁶.

193. Исполнительный комитет УВКБ ООН выразил также надежду на то, что все государства — участники Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года, если они этого еще не сделали, примут соответствующие меры для установления подобных процедур в самое ближайшее время и положительно воспримут участие УВКБ ООН в этих процедурах в соответствующей форме.

194. Определение статуса беженцев, которое тесно связано с вопросами предоставления убежища и допуска на территорию страны, входит в круг обязанностей Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в рамках его функций по предоставлению международной защиты беженцам. В некоторых странах Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев участвует в различных процедурах, установленных для определения статуса беженцев. Это участие основывается на статье 35 Конвенции 1951 года и на статье II Протокола 1967 года, которые предусматривают сотрудничество государств-участников с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

В. Установление фактов

1) Принципы и методы

195. В каждом отдельном случае все необходимые факты должны быть предоставлены в первую очередь самим заявителем; затем лицо, уполномоченное осуществлять процедуру установления статуса беженцев (проверяющий), должно оценить все доводы и достоверность утверждений заявителя.

196. Общий правовой принцип заключается в том, что обязанность представлять доказательства лежит на лице, подающем ходатайство, что заявитель не в состоянии подкрепить свое заявление документальными или другими доказательствами, и случаи, когда ходатайствующее лицо может представить доказательства в подтверждение своего заявления, скорее исключение, чем правило. В большинстве случаев лицо, спасающееся от преследования, приезжает в страну в бедственном положении и очень часто даже без личных документов. Таким образом, хотя обязанность представлять доказательства лежит на заявителе, задача установления и проработки соответствующих фактов решается совместно с проверяющим лицом. В некоторых случаях именно уполномоченному лицу приходится использовать средства, которыми он располагает, чтобы собрать все необходимые доказательства, подтверждающие ходатайство. Однако даже этот независимый поиск не всегда может увенчаться успехом, и могут быть заявления, которые невозможно подтвердить доказательствами. В таких случаях, если изложенное заявителем кажется правдоподобным, то проверяющий должен истолковать сомнения в пользу просителя, если нет весомых причин полагать обратное.

197. Таким образом, требование представить доказательства не должно восприниматься слишком буквально, ввиду сложности сделать это в той особой ситуации, в которой находится лицо, ходатайствующее о предоставлении статуса беженца. Однако эта лояльность не должна доходить до принятия за достоверные заявления той информации, которая не соответствует общим фактам, изложенным заявителем.

198. Лицо, которое по своему предшествующему опыту испытывает опасения в отношении властей своей страны, может также испытывать недоверие к властям любой другой страны. Оно может опасаться свободно говорить и точно излагать свою ситуацию.

199. Хотя обычно бывает достаточно одной беседы для прояснения положения заявителя, может понадобиться дополнительная встреча/встречи для того, чтобы проверяющий смог прояснить очевидные несоответствия и разрешить противоречия, а также найти объяснения неправильному представлению или утаиванию существенных фактов. Сами по себе неверные заявления не являются причиной для отказа в предоставлении статуса беженца, и проверяющий обязан оценивать эти утверждения в свете различных обстоятельств данного дела.

200. Углубленный анализ различных методов установления фактов выходит за рамки настоящего руководства. Однако можно отметить, что зачастую основные сведения получают в первую очередь на основе стандартной анкеты, которую заполняет заявитель. Эти основные данные, как правило, недостаточны для принятия решения, и поэтому еще необходимо одно или несколько собеседований. Проверяющий должен создать обстановку доверия, чтобы заявитель смог четко и полно изложить свое дело и ясно выразить свои взгляды и чувства. Для этого весьма важно, чтобы заявления лица рассматривались как конфиденциальная информация и чтобы он был об этом информирован.

201. Очень часто процесс установления фактов остается незавершенным до того момента, пока не прояснятся все обстоятельства. Рассмотрение некоторых случаев вне контекста всего дела может привести к ошибке в оценке данной ситуации. Следует рассматривать сведения о прошлом заявителя во всей их совокупности. Если ни один из фактов сам по себе ничем не выделяется, то иногда какой-либо незначительный случай может стать «последней каплей», необходимой для принятия решения. Хотя ни один из фактов, взятый в отдельности, не может оказаться достаточным, все факты, изложенные заявителем и взятые в совокупности, могут сделать его опасения обоснованными (см. пункт 53 выше).

202. Поскольку выводы проверяющего по поводу обстоятельств дела и личное впечатление, которое на него произвел заявитель, могут привести к принятию решения, являющегося жизненно важным, проверяющий должен пользоваться настоящими критериями в духе справедливости и понимания. Само собой разумеется, что проверяющий не должен руководствоваться личными соображениями, считая, например, что дело заявителя «не заслуживает внимания».

2) Толкование фактов, вызывающих сомнения, в пользу просителя

203. Возможно, что при всех искренних стараниях заявителя обоснованно изложить факты своего дела, некоторые из его заявлений все же могут не получить подтверждения. Как было указано выше (пункт 196), беженцу трудно «доказать» каждый элемент своего дела, и если бы это было обязательным требованием, то большинство беженцев никогда бы не было признано таковыми. Поэтому часто приходится толковать факты, вызывающие сомнения, в пользу заявителя.

204. Тем не менее, такое толкование вызывающих сомнение фактов должно иметь место только в том случае, если вся относящаяся к делу информация была получена и исследована и проверяющий полностью убежден в правдивости заявителя. Утверждения заявителя должны быть логически последовательными и убедительными и не идти вразрез с общеизвестными фактами.

3) Резюме

205. Поэтому процесс констатации и оценки фактов может быть обобщен следующим образом:

а) заявитель должен:

i) говорить правду и содействовать проверяющему в установлении фактов;

ii) стараться для подтверждения своих доводов представить все доказательства, которыми он располагает, и удовлетворительным образом объяснять отсутствие доказательств. Он должен, в случае необходимости, стараться представить дополнительные доказательства;

iii) предоставлять любую соответствующую информацию, касающуюся его самого и его прошлого, со всеми необходимыми подробностями для того, чтобы проверяющий смог приступить к установлению фактов. Он должен дать логически последовательные объяснения всем причинам, на которые он ссылается для подтверждения своего ходатайства о предоставлении ему статуса беженца, и должен отвечать на все поставленные вопросы.

b) проверяющий должен:

i) обеспечить как можно более полное и четкое изложение своей ситуации заявителем со всеми имеющимися доказательствами;

ii) оценить правдивость утверждений заявителя и дать оценку представленным доказательствам (истолковывая при необходимости сомнения в пользу заявителя в целях установления объективных и субъективных элементов его дела);

iii) соотнести эти элементы с соответствующими критериями Конвенции 1951 года, чтобы прийти к правильному выводу относительно предоставления заявителю статуса беженца.

С. Случаи, в которых установление фактов вызывает особенные сложности

1) Лица, страдающие психическими расстройствами

206. Как уже отмечалось, при определении статуса беженца необходимо установить субъективный элемент, связанный с опасениями, и объективный элемент, связанный с обоснованностью этих опасений.

207. Очень часто проверяющий имеет дело с людьми, страдающими умственными расстройствами, что препятствует нормальному рассмотрению их дела. Лицо, страдающее психическим расстройством, тем не менее, может являться беженцем, и поэтому его ходатайство нельзя оставить без внимания, но оно требует иных методов изучения.

208. В такого рода случаях проверяющий должен получить, по мере возможности, заключение врача. Медицинское заключение должно содержать информацию о природе и степени психического расстройства и оценку его состояния с точки зрения способности заявителя адекватно изложить свое дело (см. подпункт а) пункта 205 выше). Методы, которыми воспользуется проверяющий для продолжения изучения дела, будут зависеть от медицинского заключения.

209. Эти методы должны соответствовать степени недомогания, которую испытывает заявитель, и здесь невозможно установление четких правил. Следует также учитывать природу и степень «опасений» заявителя, ибо часто наблюдается некоторое расстройство рассудка у людей, подвергшихся жестокому преследованию. Если имеются признаки того, что опасения, выражаемые просителем, могут основываться не на фактическом опыте или могут являться преувеличенным страхом, то, возможно, следует при принятии решения уделить больше внимания объективным обстоятельствам, а не утверждениям заявителя.

210. В любом случае потребуется облегчить бремя доказывания, которое обычно возложено на заявителя, и использовать другие источники для получения информации, которую нельзя свободно получить у заявителя, например обратиться к друзьям, родственникам и другим лицам, хорошо его знающим, или к его опекуну, если таковой назначен. Возможно, также потребуется сделать определенные выводы исходя из имеющихся обстоятельств. Если, например, заявитель принадлежит к группе беженцев и находится в их сопровождении, можно предположить, что он разделяет их участь и что его положение может быть приравнено к их положению.

211. Поэтому при рассмотрении ходатайств таких лиц субъективный элемент, связанный с опасениями, может оказаться менее надежным фактором оценки и ему нельзя будет придавать обычное в этих случаях значение. Возможно, потребуется больше внимания уделить изучению объективной ситуации.

212. Из вышеизложенного следует, что определение статуса беженца для лица, страдающего психическим расстройством, требует, как правило, более глубокого исследования, чем в обычных случаях, и особенно тщательного изучения всех обстоятельств его прошлого и объективных данных, для чего понадобится прибегнуть ко всем возможным внешним источникам получения информации.

2) Несопровождаемые несовершеннолетние лица

213. Конвенция 1951 года не содержит специальных положений, касающихся предоставления статуса беженца для несовершеннолетних лиц. Определение беженца одинаково для любого лица, независимо от возраста. Когда речь идет об определении статуса беженца несовершеннолетнего лица, могут возникнуть проблемы в связи со сложностью установления в его случае обоснованности его опасений быть преследуемым. Если несовершеннолетнее лицо сопровождается одним (или двумя) из родителей или другим членом семьи, несущим за него ответственность, и если это лицо просит о предоставлении статуса беженца, то этот статус для несовершеннолетнего лица будет определяться, исходя из принципа единства семьи (см. пункты 181—188 выше).

214. Вопрос о том, может ли несопровождаемое несовершеннолетнее лицо отвечать всем необходимым условиям для получения статуса беженца, должен быть выяснен в первую очередь по степени его умственного развития и зрелости. Если речь идет о ребенке, то следует, как правило, прибегать к помощи экспертов, хорошо знающих детскую психологию. Ребенку, и в данном случае подростку, не имеющему полной правоспособности, если это необходимо, должен быть назначен опекун, котороый будет способствовать принятию решения в интересах несовершеннолетнего лица. При отсутствии родителей и назначенного по закону опекуна соответствующие власти отвечают за полное соблюдение интересов несовершеннолетнего заявителя.

215. Если несовершеннолетнее лицо не ребенок, а подросток, то проще действовать так же, как и в случае со взрослыми беженцами при определении его статуса беженца, хотя это опять же зависит от фактической степени зрелости данного лица. Если нет свидетельств обратного, то можно допустить, что лицо, которому шестнадцать или более лет, обладает достаточной зрелостью для того, чтобы иметь вполне обоснованные опасений быть преследуемым. Принято считать, что несовершеннолетние лица моложе шестнадцати лет не обладают достаточной зрелостью. Они могут иметь опасения и быть способными выразить свою волю, но это необязательно должно иметь то же значение, как в случае со взрослыми.

216. Однако следует подчеркнуть, что здесь идет речь лишь об общих руководящих принципах и что умственное развитие несовершеннолетнего лица должно быть оценено с учетом личных качеств, положения его семьи и культурного развития.

217. Если несовершеннолетнее лицо не достигло уровня зрелости, достаточного для установления обоснованности опасений, так же как и у взрослого, следует уделить больше внимания некоторым объективным факторам. Таким образом, если несопровождаемое несовершеннолетнее лицо находится в группе беженцев, то можно, в зависимости от обстоятельств, сделать вывод о том, что само оно тоже является беженцем.

218. Нужно также учитывать положение родителей и других членов семьи, особенно их положение в стране происхождения несовершеннолетнего лица. Если имеются основания считать, что родители желают, чтобы их ребенок находился вне страны происхождения из-за вполне обоснованных опасений подвергнуться преследованиям, то можно допустить, что сам ребенок разделяет эти опасения.

219. Если воля родителей не может быть выяснена, вызывает сомнения или противоположна мнению ребенка, то проверяющий при содействии экспертов должен принять решение в отношении обоснованности опасений несовершеннолетнего лица с учетом всех известных обстоятельств, которые, возможно, потребуют более либерального применения принципа толкования сомнений в пользу просителя.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

220. В настоящем Руководстве сделана попытка сформулировать некоторые руководящие принципы, которые, по опыту УВКБ ООН, оказались полезными при определении статуса беженцев в соответствии с целями Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года, касающихся статуса беженцев. При этом особое внимание было уделено определениям понятия «беженец» в этих двух документах и различным проблемам, связанным с толкованием этих определений. Также была сделана попытка показать применение этих определений в конкретных случаях и привлечь внимание к различным процедурным вопросам, которые возникают в связи с проблемой определения статуса беженца.

221. УВКБ ООН осознает недостатки подобного Руководства, поскольку невозможно предусмотреть все ситуации, при которых лицо может попросить о предоставлении ему статуса беженца. Таких ситуаций много, и они выявляют огромные различия в условиях, существующих в странах происхождения, и в личных качествах каждого отдельного заявителя.

222. Пояснения, данные в Руководстве, показывают, что определение статуса беженца — не простая формальность и не автоматический процесс. Наоборот, оно требует специальных знаний, образования и опыта и, что особенно важно, понимания особенностей положения заявителя и связанных с этим человеческих факторов.

223. С учетом этих оговорок, мы надеемся, что настоящее Руководство сможет быть полезным тем, кто в рамках своих повседневных обязанностей призван заниматься проблемой определения статуса беженца.

Приложения

---

¹ Конвенция 1951 года обеспечивает возможность введения географических ограничений (см. пункты 108—110 ниже).
² См. пункты 35 и 36 ниже.
³ См. пункты 108—110 ниже.
⁴ «Паспорт Нансена» — удостоверение личности, служащее проездным документом и выданное беженцу по положениям довоенных соглашений.
⁵ Смотри Приложение IV.
⁶ Документ ООН Е/1618, стр. 39 (английского текста).
⁷ Там же.
⁸ См. также пункт 53.
⁹ См. также пункты 144—146.
¹⁰ См. также пункты 94—96.
¹¹ В отдельных случаях, особенно в Латинской Америке, существует обычай «дипломатического убежища», т. е. предоставления убежища для политических беженцев в иностранных посольствах. Хотя лицо, получившее приют таким образом, может считаться находящимся вне юрисдикции своей страны, оно не находится вне ее территории, поэтому не может рассматриваться по условиям Конвенции 1951 года. Прежнее понятие «экстерриториальности» посольств заменено понятием «неприкосновенности», использованном в Венской Конвенции 1961 года о дипломатических сношениях.
¹² Документ ООН Е/1618, стр. 39 (английского текста).
¹³ Там же.
¹⁴ См. Приложение IV.
¹⁵ В некоторых случаях статус беженца может сохраняться, хотя причины, его вызвавшие, более не существуют. См. пунткы 5 и 6 раздела С (пункты Руководства 135—139 ниже).
¹⁶ Вышесказанное относится к беженцу, который все еще находится за пределами своей страны. Нужно отметить, что четвертое положение о прекращении предусматривает, что любой беженец перестает быть таковым, если он добровольно вновь поселяется в стране своей гражданской принадлежности или своего прежнего обычного местожительства.
¹⁷ В большинстве случаев беженец сохраняет гражданство страны своего прежнего проживания. Утрата гражданства может произойти в результате принятия индивидуальных или коллективных мер по лишению гражданства. Утрата гражданства (отсутствие такового) поэтому не обязательно подразумевает получение статуса беженца.
¹⁸ См. также пункт 125 выше.
¹⁹ При разработке этого положения об исключении авторы Конвенции имели ввиду беженцев немецкого происхождения, прибывших в Федеративную Республику Германии, за которыми было признано право иметь все права и обязанности, предоставленные гражданам Германии.
²⁰ Доклады Шестого Комитета по резолюциям Генеральной Ассамблеи 2645 (XXV), документ Организации Объединенных Наций А/8716 и 2551 (XXIV), документ Организации Объединенных Наций А/7845.
²¹ Конвенция по нарушениям и некоторым действиям, совершенным на борту самолета, Токио, 14 сентября 1963 года; Конвенция о пресечении незаконного захвата самолетов, Гаага, 16 декабря 1970 года; Конвенция о пресечении незаконных актов в отношении безопасности гражданской авиации, Монреаль, 23 сентября 1971 года.
²² Однако в отношении Африки см. определение в пункте 2 статьи 1 Конвенции ОАЕ, касающееся специфических аспектов проблем беженцев в Африке, которое приводится в пункте 22 выше.
²³ См. пункты 6 и 7 Приложения IV.
²⁴ См. Рекомендацию 816/1977 о праве отказа от несения военной службы по соображениям совести, принятую Парламентской Ассамблеей Совета Европы на 29-й очередной сессии (5—13 октября 1977 года).
²⁵ Определенное число освободительных движений, нередко имеющих военные формирования, официально признаны Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций. Другие освободительные движения признаны только ограниченным числом правительств. Наконец, есть третьи, которые не получили официального признания.
²⁶ См. Приложения I.
²⁷ Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, тридцать вторая сессия, Дополнение № 12 (А/12/Add.1), подпункт 6 (е) пункта 5.

Государственная услуга по рассмотрению ходатайств о признании беженцем на территории Российской Федерации и заявлений о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации

Российская Федерация в 1992 году присоединилась к Конвенции ООН 1951 года и Протоколу 1967 года, касающимся статуса беженцев. Российская Федерация предоставляет убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежища на ее территории, путем:

• признания беженцем;
• предоставления временного убежища.

В соответствии с Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах» беженец – это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Временное убежище – это возможность иностранного гражданина или лица без гражданства временно пребывать на территории Российской Федерации в соответствии со статьей 12 Федерального закона «О беженцах», с другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Временное убежище может быть предоставлено иностранному гражданину или лицу без гражданства, если они:

имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации;

не имеют оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренным Федеральным законом «О беженцах», но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы территории Российской Федерации.

Предоставление МВД России и территориальными органами МВД России государственной услуги осуществляется в соответствии с Административным регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по рассмотрению ходатайств о признании беженцем на территории Российской Федерации и заявлений о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации, утвержденный Приказом МВД России от 11 июня 2019 г. № 376.

Исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги, требования к оформлению указанных документов

Лицом, заявившим о желании быть признанным беженцем (получить временное убежище) на территории Российской Федерации и достигшим возраста восемнадцати лет, лично либо через уполномоченного на то представителя, в случае если лицо по состоянию здоровья не может обратиться лично, подается ходатайство о признании беженцем (заявление о предоставлении временного убежища) в подразделение по вопросам миграции территориального органа МВД России по месту пребывания.

С ходатайством о признании беженцем или заявлением о предоставлении временного убежища представляются:

иностранным гражданином – паспорт либо иной документ, удостоверяющий личность иностранного гражданина;

лицом без гражданства – документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства;

две личные фотографии, идентичные и соответствующие возрасту заявителя на момент подачи ходатайства (заявления), в черно-белом или цветном исполнении, размером 35 x 45 мм, с четким изображением лица строго в анфас без головного убора на матовой бумаге.

Для лиц, чьи религиозные убеждения не позволяют показываться перед посторонними лицами без головных уборов, допускается представление фотографий в головных уборах, не скрывающих овал лица.

Если лицо по состоянию здоровья подает ходатайство (заявление) через уполномоченного представителя – представляется соответствующий медицинский документ в отношении заявителя и документ, удостоверяющий личность уполномоченного представителя.
Родственные отношения заявителя и прибывших с ним членов семьи подтверждаются соответствующими документами, например: свидетельством о рождении, свидетельством о регистрации брака и иными документами.

Документы, составленные на иностранном языке, должны иметь перевод на русский язык.

При подаче ходатайства о признании беженцем (заявления о предоставлении временного убежища) заполняются: анкета лица, ходатайствующего о признании беженцем на территории Российской Федерации (подавшего заявление о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации) и опросный лист лица, ходатайствующего о признании беженцем на территории Российской Федерации (подавшего заявление о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации).

При получении удостоверения беженца либо свидетельства о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации заявителем представляется медицинский сертификат по результатам прохождения обязательного медицинского освидетельствования.

Документы, представленные заявителем в обоснование ходатайства о признании беженцем или заявления о предоставлении временного убежища, приобщаются к его ходатайству или заявлению в подлиннике. Оригиналы документов могут быть возвращены заявителю после снятия с них копий.

Для исправления допущенных опечаток и (или) ошибок в выданных в результате предоставления государственной услуги документах заявителем лично представляются в подразделение по вопросам миграции следующие документы:

Заявление в произвольной форме об исправлении допущенных опечаток и (или) ошибок в выданных в результате предоставления государственной услуги документах.

Документ, в котором, по мнению заявителя, допущена опечатка и (или) ошибка.

Основной документ, удостоверяющий личность заявителя, – в случае, если он не сдан на хранение в подразделение по вопросам миграции в соответствии с Федеральным законом «О беженцах».

Две личные фотографии в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 25 Административного регламента.

Круг заявителей

Заявителями являются иностранные граждане и лица без гражданства:

заявившие о желании быть признанными беженцами на территории Российской Федерации;

имеющие основания для признания беженцем, но ограничившиеся заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации;

если они не имеют оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренным Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах», но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы территории Российской Федерации.

Срок предоставления государственной услуги

Рассмотрение ходатайства о признании беженцем осуществляется подразделением по вопросам миграции территориального органа МВД России на региональном уровне в следующие сроки:

Предварительное рассмотрение ходатайства о признании беженцем – в течение 5 рабочих дней со дня поступления ходатайства о признании беженцем в территориальный орган МВД России.

Рассмотрение ходатайства о признании беженцем по существу – в течение 3 месяцев со дня принятия решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу.

Срок рассмотрения ходатайства о признании беженцем по существу может быть продлен территориальным органом МВД России на региональном уровне с согласия заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации, ответственного за деятельность ГУВМ МВД России, но не более чем на 3 месяца.

Рассмотрение ходатайства о признании беженцем по существу, поданного в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации заявителем, находящимся вне пределов территории Российской Федерации, осуществляется ГУВМ МВД России в течение 2 месяцев со дня принятия дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу.

Срок рассмотрения ходатайства о признании беженцем по существу может быть продлен ГУВМ МВД России с согласия заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации, ответственного за деятельность ГУВМ МВД России, но не более чем на 3 месяца.

Рассмотрение заявления о предоставлении временного убежища осуществляется подразделением по вопросам миграции территориального органа МВД России на региональном уровне в срок, не превышающий 3 месяцев со дня подачи заявления о предоставлении временного убежища.

Результаты предоставления государственной услуги, порядок получения документа, являющегося результатом предоставления государственной услуги

Результатом предоставления государственной услуги являются:

По рассмотрению ходатайств о признании беженцем – принятие решения:

об отказе в рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу и направление уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;

о признании беженцем и выдача удостоверения беженца;

об отказе в признании беженцем и направление уведомления об отказе в признании беженцем.

По рассмотрению заявлений о предоставлении временного убежища – принятие решения:

об отказе в предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации и направление уведомления об отказе в предоставлении временного убежища;

о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации и выдача свидетельства о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации.

Исчерпывающий перечень оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги

Основаниями для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги, являются:

Отсутствие членов семьи, прибывших с заявителем, в день его обращения.

Отсутствие документов, удостоверяющих личность.

Отказ иностранного гражданина от прохождения обязательной государственной дактилоскопической регистрации или отказ законного представителя иностранного гражданина, не достигшего восемнадцатилетнего возраста или достигшего восемнадцатилетнего возраста и признанного недееспособным либо ограниченного в дееспособности, от прохождения данным иностранным гражданином обязательной государственной дактилоскопической регистрации.

В случае наличия у иностранного гражданина, подлежащего обязательной государственной дактилоскопической регистрации, на пальцах (ладонях) рук открытых ран или повреждений кожных покровов, препятствующих проведению обязательной государственной дактилоскопической регистрации, запрос и документы, необходимые для предоставления государственной услуги, не принимаются, дата и время их приема согласовываются с заявителем.

Основания для приостановления предоставления государственной услуги отсутствуют.

Основания для отказа в предоставлении государственной услуги отсутствуют.

Рассмотрение ходатайства о признании беженцем или заявления о предоставлении временного убежища прекращается, если заявитель обратился в подразделение по вопросам миграции территориального органа МВД России на региональном уровне с письменным заявлением
о прекращении рассмотрения ходатайства о признании беженцем или заявления о предоставлении временного убежища.

В рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу отказывается, если:

1. В отношении заявителя возбуждено уголовное дело за совершение преступления на территории Российской Федерации.

2. Заявителю ранее было отказано в признании беженцем в связи с отсутствием обстоятельств, предусмотренных подпунктом 1 пункта 1 статьи 1 Федерального закона «О беженцах» при условии, что обстановка в стране его гражданской принадлежности (прежнего обычного местожительства) со дня получения отказа и до дня подачи нового ходатайства не изменилась.

3. Заявитель получил обоснованный отказ в признании беженцем в любом из государств, присоединившихся к Конвенции Организации Объединенных Наций 1951 года о статусе беженцев и (или) Протоколу 1967 года, касающемуся статуса беженцев, при условии, что правовые нормы признания беженцем в данном государстве не противоречат законодательству Российской Федерации.

4. Заявитель имеет гражданство третьего государства, защитой которого может воспользоваться, или право на пребывание на законном основании на территории третьего государства при отсутствии обоснованных опасений стать жертвой преследований в третьем государстве по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

5. Заявитель прибыл из иностранного государства, на территории которого имел возможность быть признанным беженцем.

6. Заявитель покинул государство своей гражданской принадлежности (прежнего обычного местожительства) в силу не вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и не желает возвращаться в государство своей гражданской принадлежности (прежнего обычного местожительства) из опасений понести в соответствии с законодательством данного государства наказание за незаконный выезд за пределы его территории либо за совершенное в нем иное правонарушение.

7. Заявитель был вынужден незаконно пересечь Государственную границу Российской Федерации с намерением ходатайствовать о признании беженцем, однако со дня пересечения Государственной границы Российской Федерации не обратился с таким ходатайством в течение суток или в иной срок, предусмотренный подпунктом 3 пункта 1 статьи 4 Федерального закона «О беженцах».

8. Заявитель отказывается сообщить сведения о себе и (или) об обстоятельствах прибытия на территорию Российской Федерации.

Заявителю отказывается в признании беженцем на территории Российской Федерации, если:.

1. Заявитель не соответствует требованиям подпункта 1 пункта 1 статьи 1 Федерального закона «О беженцах».

2. В отношении заявителя имеются серьезные основания полагать, что он совершил преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений.

3. Заявитель совершил тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории Российской Федерации и до того, как он был допущен на территорию Российской Федерации в качестве лица, ходатайствующего о признании беженцем.

4. Заявитель виновен в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций.

5. За заявителем компетентные власти государства, в котором он проживал, признают права и обязанности, связанные с гражданством этого государства.

6. Заявитель в настоящее время пользуется защитой и (или) помощью других органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев.

Основанием для отказа в предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации является отсутствие обстоятельств, предусмотренных пунктом 2 статьи 12 Федерального закона «О беженцах».

О праве заявителя на досудебное (внесудебное) обжалование действий (бездействия) и решений, принятых (осуществляемых) в ходе предоставления государственной услуги

Заявитель может обратиться с жалобой на решения и (или) действия (бездействия) должностных лиц органа, предоставляющего государственную услугу, в соответствии со статьей 11¹ Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Срок подачи жалобы не должен превышать:

Один месяц со дня получения лицом уведомления в письменной форме о принятом решении или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если лицом не был получен на нее ответ в письменной форме.

Три месяца со дня, когда лицу стало известно об отказе в признании беженцем.

Перечень нормативных правовых актов, регулирующих предоставление государственной услуги

Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах».

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Постановление Правительства Российской Федерации от 16 августа 2012 г. № 840 «О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, государственных корпораций, наделенных в соответствии с федеральными законами полномочиями по предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности, и их должностных лиц, организаций, предусмотренных частью 11 статьи 16 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», и их работников, а также многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и их работников».

Приказ МВД России от 11 сентября 2019 г. № 376 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по рассмотрению ходатайств о признании беженцем на территории Российской Федерации и заявлений о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации».

Порядок и способы подачи запроса

Государственная услуга по экстерриториальному принципу и в электронной форме не предоставляется.

Заявитель обращается лично либо через уполномоченного на то представителя в подразделение по вопросам миграции территориального органа МВД России по месту пребывания с ходатайством о признании беженцем (заявлением о предоставлении временного убежища).

Должностное лицо, ответственное за прием ходатайства
о признании беженцем (заявления о предоставлении временного убежища), принимает документы, удостоверяющие личность заявителя, делает их копии, проверяет тождественность лица, изображенного на фотографии в документе, личности заявителя, а также осматривает пальцы (ладони) рук в целях выявления открытых ран или повреждений кожных покровов, препятствующих проведению обязательной государственной дактилоскопической регистрации.

В случае отсутствия в день обращения заявителя членов семьи, прибывших с ним, либо наличия у заявителя, членов его семьи на пальцах (ладонях) рук открытых ран или повреждений кожных покровов, препятствующих проведению обязательной государственной дактилоскопической регистрации, либо отсутствия у заявителя документов, удостоверяющих личность, дата и время приема ходатайства о признании беженцем (заявления о предоставлении временного убежища) согласовываются с заявителем, в том числе по телефону, и выдается справка об отказе в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги.

Справка об отказе в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги, должна содержать причины отказа.

При необходимости установления личности заявителя, находящегося на территории Российской Федерации и не имеющего действительного документа, удостоверяющего личность, по инициативе территориального органа либо по заявлению иностранного гражданина или лица без гражданства об установлении личности в соответствии со статьей 10¹ Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» осуществляется процедура установления личности.

По завершении процедуры установления личности заявителя с ним согласовываются дата и время приема ходатайства о признании беженцем (заявления о предоставлении временного убежища).

При приеме ходатайства о признании беженцем (заявления о предоставлении временного убежища) от уполномоченного представителя, в случае если лицо по состоянию здоровья не может обратиться лично, должностное лицо, ответственное за прием ходатайства о признании беженцем (заявления о предоставлении временного убежища), осуществляет выход (выезд) по месту пребывания или фактического проживания заявителя.

Дата и время выхода (выезда) должностного лица согласовываются с уполномоченным представителем либо с заявителем по телефону.

Ходатайство о признании беженцем (заявление о предоставлении временного убежища) принимается от каждого члена семьи заявителя, достигшего возраста восемнадцати лет.

Прием ходатайства о признании беженцем (заявления о предоставлении временного убежища) осуществляется в присутствии всех членов семьи заявителя, сведения о которых заносятся в ходатайство (заявление) заявителя.

Ходатайство о признании беженцем (заявление о предоставлении временного убежища) заполняется на русском языке. Если заявитель не может самостоятельно заполнить ходатайство (заявление) на русском языке, то ходатайство (заявление) заполняется с участием переводчика уполномоченным должностным лицом.

Услуги переводчика предоставляются заявителю бесплатно за счет средств, выделяемых ежегодно из федерального бюджета МВД России.

В случае отсутствия переводчика в день обращения заявителя дата и время приема ходатайства о признании беженцем (заявления о предоставлении временного убежища) согласовываются с заявителем, в том числе по телефону.

Ходатайство о признании беженцем (заявление о предоставлении временного убежища) подписывается заявителем и переводчиком (в случае участия переводчика).

В день поступления в территориальный орган МВД России ходатайства о признании беженцем (заявления о предоставлении временного убежища) при личном посещении заявителем и членами его семьи территориального органа МВД России либо выходе (выезде) по месту пребывания или фактического проживания заявителя в отношении его и членов его семьи в соответствии с законодательством Российской Федерации проводятся процедуры идентификации личности, фотографирования и обязательной государственной дактилоскопической регистрации, осуществляемые уполномоченным должностным лицом.

Обязательная государственная дактилоскопическая регистрация заявителя, признанного недееспособным, а также несовершеннолетних детей, достигших возраста шести лет, проводится в присутствии их законных представителей.

Обязательная государственная дактилоскопическая регистрация заявителя, ограниченного в дееспособности вследствие психического расстройства, проводится в присутствии его попечителя.

Если у заявителя отсутствует рука или какие-либо пальцы, в соответствующих им свободных местах дактилоскопической карты делается отметка с указанием года потери руки или пальца.

В случае, если для проведения обязательной государственной дактилоскопической регистрации в отношении одного лица имеются одновременно два и более основания, обязательная государственная дактилоскопическая регистрация проводится один раз с обязательным указанием перечня всех оснований.

В случае идентификации личности заявителя или членов его семьи по отпечаткам пальцев (ладоней) рук в режиме реального времени обязательная государственная дактилоскопическая регистрация указанных лиц не проводится.

При подаче ходатайства о признании беженцем (заявления о предоставлении временного убежища) уполномоченным должностным лицом проводится опрос заявителя с заполнением анкеты.

Анкеты и опросные листы оформляются со слов заявителя уполномоченным должностным лицом, проводящим опрос заявителя, разборчиво от руки либо с использованием компьютерной или машинописной техники, на русском языке.

В анкете и опросном листе не допускается пропуск обязательных для заполнения реквизитов.  

На первую страницу анкеты наклеивается фотография заявителя размером 35 x 45 мм.

Если заявитель не владеет русским языком, то ему предоставляются услуги переводчика.

Каждая страница анкеты подписывается заявителем и переводчиком (в случае участия переводчика).

В анкете указываются биографические данные заявителя и излагаются обстоятельства, свидетельствующие о мотивах его обращения с ходатайством о признании беженцем (заявлением о предоставлении временного убежища) на территории Российской Федерации.

После опроса заявителя с заполнением анкеты с заявителем проводится индивидуальное собеседование с заполнением опросного листа.

Уточняющие вопросы, касающиеся мотивов обращения заявителя с ходатайством о признании беженцем (заявлением о предоставлении временного убежища), и ответы на них фиксируются на дополнительных листах, которые приобщаются к опросному листу. Страницы нумеруются.

После окончания индивидуального собеседования уполномоченным должностным лицом или переводчиком (в случае участия переводчика) заявителю зачитываются опросные листы, уточняются возможные противоречия и неточности.

Каждая страница опросного листа подписывается заявителем и переводчиком (в случае участия переводчика).

Время приема ходатайства о признании беженцем (заявления о предоставлении временного убежища), проведения опроса с заполнением анкеты и индивидуального собеседования с заполнением опросного листа не должно превышать 4 часов с перерывами после каждого часа по 15 минут.

Порядок и способы получения разъяснений по вопросам предоставления государственной услуги

По телефону, при личном либо письменном обращении должностные лица обязаны сообщить исчерпывающую информацию по вопросам предоставления государственной услуги.

Информирование осуществляется по вопросам, касающимся:

способов подачи запроса;

документов, необходимых для предоставления государственной услуги;

порядка и сроков предоставления государственной услуги;

порядка досудебного (внесудебного) обжалования действий (бездействия) должностных лиц, и принимаемых ими решений при предоставлении государственной услуги;

хода предоставления государственной услуги.

Ответ на телефонный звонок должен начинаться с информации о наименовании подразделения по вопросам миграции, в которое позвонил гражданин, фамилии и должности должностного лица, принявшего телефонный звонок.

При ответах на телефонные звонки должностное лицо, ответственное за информирование по предоставлению государственной услуги, подробно и в вежливой форме сообщает гражданину сведения по указанным вопросам. Во время разговора должностное лицо, ответственное за информирование по предоставлению государственной услуги, произносит слова четко, избегает «параллельных разговоров» с окружающими людьми и не прерывает разговор по причине поступления звонка на другой аппарат.

При невозможности должностного лица, принявшего телефонный звонок, самостоятельно ответить на поставленные вопросы, запрос переадресовывается (переводится) другому должностному лицу или же гражданину сообщается телефонный номер, по которому можно получить необходимую информацию.

Продолжительность информирования по телефону по вопросам предоставления государственной услуги, сведениям о ходе предоставления государственной услуги не должна превышать 10 минут.

Информирование по вопросам предоставления государственной услуги осуществляется в часы приема.

По письменному обращению должностное лицо, ответственное за предоставление государственной услуги, подробно в письменной форме разъясняет гражданину порядок предоставления услуги и в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения направляет ответ гражданину.

Предоставление политического убежища

На основании статьи 63 Конституции Российская Федерация предоставляет иностранным гражданам и лицам без гражданства политическое убежище в соответствии с общепризнанными нормами международного права.

Предоставление политического убежища на территории России производится Указом Президента Российской Федерации и регулируется Положением «О порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. № 746. Политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. Ходатайства о предоставлении политического убежища принимают территориальные органы МВД России.

Формы справки о законном пребывании лица на территории Российской Федерации в связи с рассмотрением его ходатайства, а также свидетельства и ходатайства о предоставлении лицу политического убежища Российской Федерацией устанавливаются МВД России по согласованию с ФСБ России в соответствии с приказом МВД России от 21 мая 2018 г. № 311 «Об утверждении формы справки о законном пребывании иностранного гражданина и лица без гражданства на территории Российской Федерации в связи с рассмотрением его ходатайства о предоставлении Российской Федерацией политического убежища, а также форм свидетельства и ходатайства о предоставлении иностранному гражданину или лицу без гражданства Российской Федерацией политического убежища».

Как мигранту получить помощь на территории РФ?

Российская Федерация в 1992 г. присоединилась к Конвенции ООН о статусе беженцев (1951 г.) и Протоколу, касающемуся статуса беженцев (1967 г.).

С точки зрения закона беженцем является человек, укрывающийся от угрозы, которой он подвергается лично в своем государстве. Причиной могут быть его религиозные убеждения, политические взгляды, национальная принадлежность и пр.

Наша страна предоставляет помощь иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим защиты на ее территории, путем:

• признания человека беженцем;
• предоставления ему временного убежища, т.е. возможности временно пребывать на территории РФ.

Временное убежище может быть предоставлено человеку, если он:

• имеет законные основания для признания его беженцем и подал ходатайство с просьбой предоставить возможность временно пребывать на территории РФ;
• не имеет оснований для признания его беженцем по обстоятельствам, предусмотренным Законом «О беженцах», но из гуманных побуждений не может быть выдворен (депортирован) за пределы территории РФ.

Для получения статуса беженца и временного убежища необходимо подать ходатайство в Управление по вопросам миграции МВД РФ. Подать его можно и на территории своего государства. В таком случае обращаться следует к представителям посольства или консульства РФ.

Какие права есть у беженцев и лиц, получивших временное убежище в России?

Правовое положение беженцев и лиц, ищущих временное убежище в Российской Федерации, регламентировано Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах».

Права	Беженцы	Лица, получившие временное убежище
Услуги переводчика, получение информации о своих правах и обязанностях	+	+
Содействие в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания	+	+
Питание, возможность пользоваться коммунальными услугами в центре временного размещения	+	+
Медицинская помощь	+	+
Содействие в направлении на профессиональное обучение или в трудоустройстве наравне с гражданами РФ	+	+
Бесплатное размещение в центре временного размещения	+	+
Охрана в центре временного размещения в целях обеспечения безопасности	+	+
Содействие в оформлении документов для въезда на территорию РФ, если человек находится за пределами России	+	–
Возможность работать по найму или осуществлять предпринимательскую деятельность наравне с гражданами РФ	+	–
Социальная защита, в том числе социальное обеспечение, наравне с гражданами РФ	+	–
Содействие в устройстве детей в детские сады и школы	+	–
Обращение с заявлением о предоставлении права на постоянное проживание на территории РФ или на приобретение гражданства РФ в соответствии с российским законодательством (ст. 41.4 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ) и международными договорами Российской Федерации	+	–
Участие в общественной деятельности наравне с гражданами РФ	+	–
Добровольное возвращение в государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего места жительства)	+	+
Выезд на место жительства в иностранное государство	+	+
Содействие федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в получении сведений о родственниках, проживающих в государстве гражданской принадлежности человека, ищущего защиты на территории РФ (его прежнего места жительства)	+	–

Иностранные граждане, въезжающие в Россию в порядке организованной эвакуации или самостоятельно, прежде всего должны обратиться в миграционную службу на пограничном пункте для получения пропуска на территорию РФ. Затем этот пропуск нужно предъявить на входе в пункт временного размещения (ПВР). Размещение в ПВР бесплатно, как и трехразовое питание и первая медицинская помощь. Детей прикрепляют к ближайшим к ПВР детским садам и школам.

С 2019 г. для беженцев из ДНР и ЛНР упрощен порядок получения гражданства РФ. Срок принятия решения по соответствующему заявлению сокращен до трех месяцев.

Единовременная выплата в размере 10 тыс. руб.

Жители ДНР и ЛНР, прибывающие на территорию РФ начиная с 16:00 18 февраля 2022 г., пишут заявление в региональное отделение министерства труда и социального развития для получения единовременной выплаты в размере 10 тыс. руб. Можно передать заявление при пересечении границы или обратиться в центр социального обслуживания инвалидов и граждан в любом российском городе. Каждый совершеннолетний член семьи подает заявление за себя, а несовершеннолетние дети указываются в заявлении одного из взрослых. Выплата полагается каждому взрослому и ребенку.

При подаче заявления к нему необходимо приложить копии документов.

1. Копия паспорта.

• Если есть паспорта ДНР и РФ, то нужно предоставить копии двух паспортов;
• если есть только бумажный паспорт Украины с пропиской в ДНР, то предоставляется его копия;
• если есть только бумажный паспорт Украины с пропиской на территории, неподконтрольной ДНР, или ID-паспорт Украины, то предоставляются копия этого паспорта и копия адресной справки (или удостоверения на постоянное проживание на территории ДНР).

2. Копия свидетельства о рождении ребенка (на каждого ребенка).

3. Копия паспорта ребенка (если есть паспорта ДНР и РФ, предоставляются копии двух паспортов).

4. Реквизиты лицевого счета российского банка. Если счета в России нет, необходимо написать заявление на банковское обслуживание в Сбербанке.

Ежедневное содержание, пособия и правовая помощь

Помимо единовременной выплаты в размере 10 тыс. руб., прибывшие из ДНР и ЛНР граждане могут рассчитывать на единовременное пособие и ежедневное содержание (Постановление Правительства РФ от 3 марта 1992 г. № 135). При подаче документов для получения статуса беженца каждому гражданину будет назначена единовременная выплата в размере 100 руб. Если в семье есть пенсионеры, несовершеннолетние дети и инвалиды, то сумма составит 150 руб. на человека. На суточное содержание одного беженца выделяется 800 руб., из которых 550 руб. идут на проживание, 250 руб. – на питание. Деньги поступают в ПВР, не беженцам.

Человеку, получившему статус беженца, также полагаются: пособие для женщин, которые встали на учет в медорганизации на ранних сроках беременности; пособие по беременности и родам; пособия в связи с рождением ребенка и по уходу за ним (подробнее об этих пособиях рассказано в материале «Юридические советы для будущих мам и пап»).

Беженцы могут рассчитывать на бесплатную юридическую помощь. Сейчас ее оказывают в центре правовой поддержки для прибывших из ДНР и ЛНР. Консультацию можно получить лично в Ростове по адресу: ул. Большая Садовая, д. 150 (региональная общественная приемная председателя партии «Единая Россия» Д.А. Медведева), а также по телефону: 8 (863) 2-918-918 или по электронной почте: op@rostov.er.ru.

Горячую линию по оказанию правовой помощи гражданам, прибывающим из ДНР и ЛНР, запустила Ассоциация юристов России. Бесплатную консультацию можно получить круглосуточно по телефону 8 (800) 300-80-86 или путем заполнения формы на сайте АЮР в разделе «Помощь беженцам». Там же указаны адреса региональных отделений, куда можно обратиться лично, и их номера телефонов.

Кроме того, Правительство РФ запустило информационный ресурс «Объясняем.рф» (https://объясняем.рф/). Помимо прочего, на сайте публикуют ответы на вопросы граждан о текущей ситуации в стране. Один из вопросов: куда обратиться беженцу? В ответе жителям ДНР и ЛНР рекомендуется обращаться за помощью в МЧС по телефонам доверия. Горячие линии для беженцев открыты во всех регионах РФ. Их список можно найти на сайте МЧС.