Руководство системы государственного управления это



В статье автором предпринята попытка рассмотрения ключевых теоретических аспектов системы государственного управления в Российской Федерации.

Ключевые слова:



государственная власть, государственное управление, государственный аппарат, государство, методы государственного управления система, система управления, функции государственного управления.

Система государственного управления Российской Федерации — это часть социального управления, связанная с практическим разрешением вопросов, которые затрагивают интересы общества. Государственное управление в узком понимании, без сомнения, составляет систему [3, с.5]. Основу системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория и экономическая система [7, с.41].

Власть в системе государственного управления будет реализовываться через форму правления, которая будет задавать специфику функционирования, прежде всего, исполнительных органов власти. Управление, будет направлено на регулирование политических и социально-экономических процессов, а также отражать политический режим как совокупностью методов выполнения функций государства в государственной системе управления. Территория будет определять форму государственного устройства, так как от нее зависит численное создание управленческих уровней. Наконец, экономическая система будет отражать модель хозяйствования в государстве и окажет влияние на выбор методов государственного урегулирования политических и социально-экономических процессов.

Системе государственного управления Российской Федерации присуще управленческие отношения, т. е. есть управляющая и управляемая системы, следовательно, можно выделить объект и субъект управления.

Управляющая система (подсистема) выступает в роли координирующего инициатора, направляющей и контролирующей силой. Она определяет параметры, содержание и временные рамки управленческого взаимодействия. В качестве такого субъекта в государственном управлении Российской Федерации выделяют: 1) народ; 2) государство; 3) государственный аппарат; 4) политические лидеры [6, с.65].

К управляемой системе (подсистеме) относят все те объекты, в связи с которым возникают, изменяются и приукрашаются государственно-управленческие отношения. Ее основные объекты составляют предприятия, организации, политические, социальные, экономические и культурные образования, налоги, выборы, отдельные граждане и т. д., по отношению к которым осуществляется организационно-распорядительная деятельность, т. е. осуществляется государственное управление или политика.

Прямые связи между объектом и субъектом управления представляют собой воздействие управляющего субъекта на объект. Такие связи могут быть постоянными, временными, «мягкими» или диктаторскими, силовыми. Обратные связи являются реакцией объекта на управленческие решения субъекта и проявляются в форме согласия и подчинения либо наоборот. Могут быть активными, пассивными, конфликтными, консенсусными, постоянными, цикличными. Негативное выражение обратной связи представляется в виде безразлично-пассивном и активно-протестном характере, и могут привести к кризису власти в целом.

Понять специфику системы государственного управления невозможно без определения ее функций и принципов.

Воплощение государственного управления происходит через систему его функций, а именно взаимосвязанную совокупность объективно необходимых практический действий всей системы государственного управления.

Среди основных функций системы государственного управления Российской Федерации можно выделить следующие:

1) информационную — всесторонний анализ ситуаций, положение дел, происходящих процессов в обществе для осуществления государственной управленческой деятельности [1, с.8];

2) целеполагающую — разработка задач, определение и выбор приоритетных направлений развития, а также путей и средств их достижения;

3) регулятивную — установление системы норм (законов), которые регулируют поведение субъектов;

4) идеологическую — формирование и продвижение идей, призванных консолидировать население государства [8, с.14];

5) моделирующую — выработка стратегии управления и ожидание ее результатов на основе полученных научно обоснованных и достоверных данных, анализа, опыта, информации о прошлом и настоящем с учетом всех условий и объективных и субъективных факторов развития;

6) координирующую — согласование деятельности различных органов управления, подведомственных им объектов, с целью достижения наиболее эффективного выполнения их взаимосвязанных или общих целей и задач;

7) контролирующую — наблюдение за управленческой деятельностью, выявление и устранение отклонений, а также принятие мер ответственности;

развитие сферы образования [14].

Перечисленные выше функции являются основополагающими для системы государственного управления Российской Федерации и характеризуют собой первоочередные направления в деятельности государственных органов для реализации приоритетных задач государственного управления.

При помощи методов государственного управления выполняются функции системы государственного управления и, благодаря им достигаются цели стоящие перед субъектом управления, а также методы позволяют сделать процесс управления эффективным, гибким и динамичным.

В зависимости от общности методов деятельности органов государственного управления выделяют по характеру воздействия: прямые (административные: обязывающие, управомочивающие, запрещающие) и косвенные (неадминистративные: социально-психологические и экономические) методы государственного управления. И по степени универсальности: убеждение, поощрение и принуждение [2, с.131].

Для системы государственного управления Российской Федерации характерны определенные принципы, то есть те фундаментальные идеи, положения и основные руководящие начала, на которых основывается и функционирует вся управленческая деятельность государства [6, с.130].

Они могут быть сформулированы в виде определенных правил, закрепляемых правом. Например, в статье 3 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [10] выделяются принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также принципы народовластия, ответственности, гласности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, единства системы публичной власти.

Можно выделить несколько основных доктринальных принципов системы государственного управления в Российской Федерации: 1) публичность властных полномочий; 2) иерархия и централизация органов власти; 3) разделение управленческого труда; 4) единоличное руководство всей системой; 5) конкретность исполнителей в управлении; 6) подчинение государственной службы интересам государственного управления; 7) анализ информации; управленческий опыт.

Специалисты выделяют и ряд других основополагающих принципов в системе государственного управления Российской Федерации [5, с.211]: разделения властей; комплементарности; субсидиарности; суверенности (независимости); демократизма; гомогенности [5, с.211]; социальности; ответственности.

Можно выделить также частные принципы, применяемые в различных подсистемах государственного управления. В качестве примера можно привести принципы гражданской службы, которые нормативно закреплены Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [9].

Таким образом, сущность государственного управления, его функции и методы, а также принципы органически связаны между собой, образуя систему.

Литература:

1. Административное право России: учебник / под ред. А. П. Алехина, А. А. Кармолицкого. М.: Зерцало-М, 2013. 752 с.
2. Административное право: краткий курс лекций / под ред. Н. В. Макарейко. М.: Юрайт, 2014. 212 с.
3. Глазунова Н. И. Государственное (административное) управление: учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. 254 с.
4. Ермоленко В. В., Ермоленко Д. В. Новые функции государственного управления и регулирования условиями формирования экономики знания // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. 2012. № 60. С.257–281.
5. Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления в 2 т. Том 1: учебник для академического бакалавриата М.: Издательство Юрайт, 2019. 299 с.
6. Охотский Е. В. Теория и механизмы современного государственного управления: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры М.: Издательство Юрайт, 2015. 845 с.
7. Рой О. М. Основы государственного и муниципального М.: Питер, 2015. 415 с.
8. Система государственного управления: учебник / Шедько Ю. Н., Мидлин Ю. Б., Цыпин И. С. Из-во: Юрайт, 2016. 462 с.
9. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 02.07.2021) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.
10. Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 45. Ст. 7061.

Система государственного управления

Определение 1

Система государственного управления – это организация государственного управления путем применения различных методов и способов, обеспечивающая выполнение государством своих функций.

Государственное управление, являясь целенаправленным и постоянной системой, связанной с воздействием субъектом управления на деятельность объекта управления, включает в себя несколько разноплановых сфер и областей своего функционирования:

• Управление государственно-политическое. Данное направление предусматривает деятельность органов управления на трех уровнях: федеральном, уровне субъектов России и уровне местного самоуправления. При этом в качестве субъектов следует рассматривать Президента России, Федеральное Собрание РФ, высших должностных лиц субъектов РФ (президентов республик, губернаторов областей), а также представительные органы власти субъектов страны.
• Управление государственно-административное. Этот вид деятельности связан с управлением государственными делами путем реализации исполнительной власти, а также ее органов и должностных лиц. Приоритетными при этом являются области экономики, социальные услуги, инфраструктура (аэропорты, дороги, транспорт и т.п.), образовательная сфера, здравоохранение, полиция, армия, а также финансовая сторона вопроса по обеспечению указанных областей общественной жизни.
• Государственный менеджмент. Данное направление является новым и выражается в рыночном и контрактном подходе, в отношении к гражданам страны как к клиентам, которым государство предоставляет различные общественные услуги за соответствующую оплату в зависимости от материального состояния граждан.

Ничего непонятно?

Попробуй обратиться за помощью к преподавателям

Категории системы государственного управления

Система государственного управления строится на определенных организационных и правовых категориях, которые имеют проявление в ходе управленческих отношений:

• управленческая деятельность государства, которая связана с осуществлением органами исполнительной власти различных управленческих функций;
• субъект государственного управления – это, прежде всего, государство, выступающее в качестве совокупности публичных органов власти;
• объект управления государством характеризуется общественными отношениями различных общностей (национальных, социальных и т.п.), общественными объединениями, юридическими лицами, организациями, поведением граждан, которое приобретает значение для общества;
• отрасль государственного управления, которая состоит в системе звеньев государственно-управленческих органов, имеющих общий объект управления (промышленность, сельское хозяйство, транспортное сообщение, строительство, железные дороги, лесное хозяйство, финансы, здравоохранение, образование, оборона, связь и т.д.);
• область государственного управления, представляющая собой различные отрасли управления, расформированные по группам в зависимости от признака их назначения (народное хозяйство, административная область, социальная и культурная сфера и т.д.);
• сфера государственного управления, состоящая в комплексе отношений по организации различных межотраслевых функций, имеющих специальное значение (сертификация, планирование, стандартизация);
• органы государственного управления представляют собой второстепенный субъект управления, который связан с непосредственным осуществлением функций государственного управления в порядке, предусмотренном действующими законами в данной области.

Замечание 1

Система государственного управления, так же как и система любого правового явления, представляет собой глубокое и многоплановое понятие, которое отличается своей разноаспектностью. Полностью освоить систему государственного управления возможно лишь в случае понимания всех основных категорий государственного управления.

Источник: https://spravochnick.ru/gosudarstvennoe_i_municipalnoe_upravlenie/gosudarstvennoe_upravlenie/sistema_gosudarstvennogo_upravleniya/

Система государственного управления

Система государственного управления

1. Понятие ГУ. Субъект  и объект ГУ.

2. Принципы ГУ: понятие, основания систематизации.

3.Характерные черты государства как субъекта управления общественными процессами. Типы государств.

4. Общество как объект ГУ.

5. Специфика ГУ  в условиях гражданского общества.

6. Социальный механизм формирования и реализации ГУ.

7. Объективные основы и субъективные факторы ГУ.

8. Системные характеристики ГУ.

9. ГУ и власть.

10.Аппарат ГУ: понятие, структура, функции.

11. Прямые и обратные связи в СГУ.

12. Цели государственного управления, их ресурсное обеспечение. Построение «древа» целей.

13. Методы государственного управления.

14. Профессиональная культура госслужащих.

15. Система профессионального развития госслужащих.

16. ГУ и МСУ: проблемы взаимодействия.

17. Социальные технологии ГУ: понятия и классификации, области применения.

18. Организационная структура ГУ. Целостность управления и разделение осуществления властей.

19. Структура органов гос.власти в РФ.

20. Система органов гос.управления в Белгородской области.

21. Особенности федеративного устройства России

22. Коррупция в системе государственного управления и пути ее преодоления.

23. Информационное обеспечение государственного управления: сущность и источники управленческой информации

24. Роль коммуникаций в системе управления.

25. Управленческая деятельность как процесс: формы, процедуры.

26. Бюрократия в системе ГУ.

27. Концепция административной реформы в РФ.

28. Реализация административной реформы в Белгородской области.

29. Государственная услуга

1. .Понятие ГУ. Субъект  и объект ГУ.

Управление является необходимым элементом нашей повседневной жизни. Управление – это целенаправленное воздействие на сложную систему. Государственное управление носит публичный характер.

В узком смысле государственное управление представляет собой деятельность государства в лице специальных государственных органов — органов исполнительной власти.

Сущность государственного управления проявляется в его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.

Необходимость государственного управления вытекает из необходимости обеспечения реализации политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных, информационных ресурсов, гарантирование прав и свобод человека.

Общественная обусловленность государственного управления объясняется тем, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния и структуры управляемого общественного отношения, а с другой — от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.

Целевая направленность государственного управления означает необходимость достижения максимальных результатов при минимальном использовании материальных, трудовых, финансовых и других средств.

Особенности ГУ:

— оно имеет второстепенный, подзаконный характер, поскольку государственное управление — это деятельность, направленная, в первую очередь, на выполнение и обеспечение выполнения законов;

— организующий характер проявляется в том, что государственное управление осуществляется путем объединения, согласования, координации, регулирования, контроля, а также с помощью властно-регулятивных и принудительных мер государства;

— систематическая, непрерывная деятельность, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление и развитие;

— оно носит универсальный характер во времени и пространстве, то есть осуществляется постоянно в кругу, в котором функционируют человеческие коллективы;

— наличие большого государственного аппарата;

— подконтрольный характер деятельности.   

В широком понимании управление означает различные способы воздействия субъекта на объект. Управление направлено на достижение определенного результата.

Субъект управления есть структурно-организованная социальная общность, выполняющая функции руководства и воздействующая на объект с целью перевода его в новое состояние. Субъектами государственного и муниципального управления являются соответствующие органы, должностные лица.

Объект управления представляет собой структурированную социальную общность, функционирующую под направляющим воздействием управляющего субъекта для достижения общих целей системы управления.

Классификация объектов управления может быть по различным основаниям и признакам:

—          по сфере деятельности (экономические, политические, социальные, духовные);

—          по форме собственности объектов (например: местные, республиканские, федеральные и др.);

Взаимовлияние субъекта и объекта в процессе управления всегда неизбежно приводит к изменениям как объекта, так и субъекта.

2. Принципы ГУ: понятие, основания систематизации.

Принципы государственного управления — это основоположные идеи, научные положения данного вида государственной деятельности. В системе государственного управления принципы выступают в своей главной ипостаси — в качестве основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных наукой и сформулированных государством.

Систематизация принципов (Григорий Васильевич Атаманчук):

Общественно-политические — сформулированы в результате познания социальной природы ГУ общих закономерностей и основных особенностей его развития;

Функционально структурные — абстрагированные посредством исследования взаимодействий компонентов субъекта и объекта ГУ и раскрывающих закономерности структуры государственных управляющих воздействий;

Организационно-структурные — отражают характер, закономерности и специфику орг. структуры ГУ, служат отправными моментами при его формировании;

Государственно-управленческой деятельности — раскрывают закономерности, отношения и взаимосвязи методов, форм управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций и поддержания собственной жизнедеятельности.

Первое   —   общесиситемные    принципы   ГУ   — общеуниверсальные закономерности (их применение):

1) Принцип объективности государственного управления обусловливает необходимость  следования  во  всех  управленческих  процессах   требованиям объективных закономерностей    (естественно-природных и общественно- исторических) и реальным возможностям общественных сил.

2) Принцип  демократизма  —  воспроизводит  народовластие   в   государственном

управлении.

3) Принцип правовой упорядоченности государственного управления.  .

4) Принцип   законности    государственного    управления

5) Принцип разделения власти в государственном управлении.

 7) Принцип публичности государственного управления.

      Второе  основание  систематизации  связано   с   анализом   и   научной характеристикой  тех  закономерностей,  отношений  и  взаимосвязей,  которые организуют  группы  онтологических  элементов  (цели,  функции,   структура, процесс). Структурные принципы подразделяются на:       1. Структурно-целевые; 2.  Структруно-функциональные;  3.  Структурно- организационные; 4. Структурно-процессуальные.

      Третье основание классификации принципов: Специализированные принципы:

принципы госслужбы, принципы работы с  управленческим  персоналом,  принципы

информационного обеспечения государственного управления и т.д.

3. Характерные черты государства как субъекта управления общественными процессами. Типы государств.

Можно выделить 2 понимания термина «государство»:

Вшироком смысле –высшая форма организации человеческих обществ, политический союз людей, форма организации, имеющая главной целью выражение единой воли и защиту прав и свобод.

В узком смысле – система политич. и правовых связей и отношений между людьми, регулируемых общезначимыми видам поведения и деятельности, т.е. это политико-правовой институт, система особого вида социальных институтов, образующих организацию политической власти. Сущ-т власть публичная и легитимная, т.е. законная, признанная населением.

Государство – это универсальная форма организации общества, кот. упр-т организационно-политическими процессами.

Типы государств:

1.         По политическим режимам:

·                                   Авторитарный – система упр-я из единого центра, концентрация власти в руках первого лица, режим личной власти. Авторитарные режимы по своим признакам достаточно разнообразны. В истории развития общества исследователи выделяют следующие их типы: традиционные авторитарные, авторитарно-бюрократические, военные режимы.

Основу традиционного авторитарного режима образует единство власти и собственности. Власть и собственность либо передаются по наследству (Саудовская Аравия), либо захватываются вооруженным путем (Афганистан в период правления движения «Талибан»).

Авторитарно-бюрократический режим опирается на вооруженные силы и привилегированный разросшийся бюрократический аппарат.

Во главе такого режима, как правило, стоит одно лицо, претендующее на выражение воли «всего народа», имеющее твердую поддержку в армии и в бюрократическом аппарате.

Она допускает существование одной или нескольких политических партий, лояльно настроенных по отношению к режиму.

Военный режим есть форма авторитарного правления, в которой государственная власть либо прямо и открыто принадлежит военным, либо она формально находится в руках гражданской администрации, но, по сути, государственной политикой занимаются военные.

·                                   Тоталитарный – жёсткая централизация власти, культ вождя, кот. вместе с бюрократией контролирует общ-ю систему, мышление граждан трансформируется в соответствии с предначертаниями власти, общественное мнение контролируется, стабилизируется и изменяется только с согласия высшей власти.

В зависимости от господствующей идеологии тоталитаризм обычно подразделяют на коммунизм, фашизм и национал-социализм.

1) Коммунизм (социализм) в большей степени, чем другие разновидности тоталитаризма, выражает основные черты этого строя, поскольку предполагает абсолютную власть государства, полное устранение частной собственности и, следовательно, всякой автономии личности.

 2) Фашизм — право-экстремистское политическое движение, возникшее в обстановке революционных процессов. Он выражает интересы наиболее реакционных кругов капиталистического общества, оказывавших фашистским движениям финансовую и политическую поддержку.

3) Национал-социализм.

·                                   Демократический (либеральный)

Источник: http://frikes.narod.ru/g/2s.htm

Система органов государственного управления в Российской Федерации

В Конституции РФ нет термина государственное управление. Вместо него используется понятие государственная власть. Однако мы в данном случае различаем эти понятия.

Государственная власть относится к уровню политических решений и выражает суверенную волю народа. Власть есть способность государства принимать политические решения и добиваться проведения их в жизнь.

В конечном счете власть – лишь частный случай управления.

Действенным инструментом государственной власти является государственный аппарат – система органов государства. Государство осуществляет свою активную роль в жизни общества через государственный аппарат. Реализация политических — управленческих — решений через исполнительно-распорядительную деятельность госаппарата также есть государственное управление.

Государственный аппарат как сложная система государственных органов отражает потребность общества, интересы человека, различных социальных групп населения, народа в целом.

Согласованные действия всех входящих в систему государственных органов обеспечивают единство государственной власти, ее могущество, эффективность в решении многочисленных задач в сферах экономической, социальной, политической, культурной жизни общества, а также в отношениях с зарубежными государствами, в обеспечении и защите суверенных интересов государства.

В рассмотрении органов государственной управления России Федераций необходимо исходить из положений Конституции 1993 г., закрепившей организацию федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органами государственной власти Российской Федерации являются Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Арбитражный Суд РФ, другие суды РФ, а также федеральные министерства и ведомства. Органами государственной власти являются главы администраций, возглавляющие систему органов исполнительной власти в субъектах Российской федерации. Они могут называться президентом; главой государства; губернатором. Органы государственной власти субъектов Российской Федераций устанавливаются ими самостоятельно, субъекты Российской Федерации имеют законодательные органы и определенные органы судебной власти. Действуют органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, но в то же время сотрудничают с ними.

Можно также выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую составляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее субъектов, а также организационный механизм ее реализации. В последнем случае имеется в виду следующее.

Постоянно действующим организационным фактором системы исполнительной власти являются находящиеся на различном иерархическом уровне исполнительные органы общей компетенции (например, Правительство Российской Федерации, администрация области и т.п.).

Остальные звенья такой системы весьма непостоянны, видоизменяемы (например, министерства, государственные комитеты и пр.).

Тем не менее, весь аппарат исполнительной власти нельзя сводить только к исполнительным органам (федеральным, республиканским, региональным и т.п.) общей компетенции.

Этот аппарат многообразен и включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья государственно-управленческого механизма.

Но одновременно все эти звенья в совокупности составляют систему субъектов государственного управления.

Президент Российской Федерации.Конституция России 1993 г. (ст. 80-93 гл. 4) определяет статус и функции Президента РФ. Президент – глава государства. Это выделяет президентскую власть в особое положение, как бы возвышает ее над тремя традиционными ветвями власти – законодательной, исполнительной и судебной.

Он принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (см. схему № 1).

Источник: https://zdamsam.ru/a75350.html

Система государственного управления: понятие, принципы, структура

Управление в социальной системе предполагает наличие субъекта, объекта, среды.

Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. В качестве системы государственное управление реализует несколько функций.

При разделении власти на государственную и муниципальную необходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властями.

Особенностью публичной власти является непременное наличие санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления.

Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения, публикуя распоряжения, обязательные для исполнения.

Вектор муниципального управления имеет направление «снизу-вверх», являясь призванным адаптировать местный территориальный интерес к государственному.

Смысл этой адаптации в обустройстве среды непосредственного обитания человека, удовлетворении его первоочередных потребностей и налаживании межхозяйственных связей между территориями.

Объектом муниципального интереса являются вопросы местного значения, характер и особенности которых могут быть адекватно осознаны только людьми, непосредственно проживающими на данной территории. Удовлетворение муниципального интереса есть обязательное условие для удовлетворения общественного (государственного) интереса.

Основные принципы формирования системы ГУ: разделение властей; комплементарность; субсидиарность; суверенность; демократизм; гомогенность.

Принцип разделения властей — разделение единоличной государственной власти на три сферы: законодательную, исполнительную и судебную, что должно служить условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, представленная реализацией принципа, способствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей признакам справедливости и целесообразности.

Принцип комплементарности — установка на непрерывность в структуре власти. Нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням. Характерный признак — выделение властных полномочий как сверху, так и снизу.

Принцип субсидиарности — определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти.

Передача полномочий на более высокий уровень управления в соответствии с этим принципом может быть осуществлена только при условии невозможности их исполнения на низшем уровне. Этот принцип субсидиарности имеет два измерения: вертикальное и горизонтальное.

Вертикальное измерение включает распределение властных полномочий между уровнями власти в направлении от местной власти к государственной. Горизонтальное измерение охватывает процедуру распределения полномочий между ветвями власти на федеральном, региональном или местном уровнях.

Принцип суверенности — предполагает наличие фактической независимости как существенного признака государства. Государственный суверенитет означает «верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий и независимости государства в рамках международного правопорядка».

Принцип демократизма — нацеливает на необходимость активного участия городского населения в принятии решений государственного значения.

Принцип гомогенности — отображает преимущество федерального права перед региональным.

Государственное управление — сложный процесс взаимодействия основополагающих элементов, результатом которого становится особая система государственного управления, обуславливающая способ и характер взаимодействия составляющих ее социальных институтов.

Основа системы государственного управления это 4-е элемента.

1) Власть — определяет порядок избрания и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами.

В системе государственного управления власть реализуется через форму правления, задающую типовые особенности функционирования исполнительных и представительных органов власти (республика, монархия).

2) Управление — воплощается в характере государственного вмешательства в экономическую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институтов гражданского общества и пр.

Составным элементом государственной системы управления являетсяполитический режим, вбирающий в себя совокупность методов реализации функций государственной власти (демократический, авторитарный, тоталитарный).

3) Пространственные особенности территории — оказывают особое влияние на систему государственного управления и на характер экономической политики государства.

Кроме того, не последнюю роль в механизме государственного управления имеют географические особенности территории: рельеф, наличие водных артерий, климат и пр.

Важнейшим средством ассимиляции территориальных особенностей в характер системы государственного управления является форма государственного устройства, определяющая структуру государственной власти с учетом региональных, этнических и географических особенностей местности (унитарное государство, федерация, конфедерация).

4) Экономическая система— служит функциональной подсистемой государственного управления, способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненно важных сфер производства и распределения продукции.

Система — комплекс взаимосвязанных составных частей, образующих определенную целостность.

Источник: https://megaobuchalka.ru/8/1244.html

Предмет системы государственного управления РФ

Всякая система управления имеет как субъектную, так и объектную природу и может быть рассмотрена только с учетом многоуровневых взаимодействий со средой.

Есть субъект,который определяет характер управленческого воздействия, и есть объект,в отношении которо­го это воздействие осуществляется.

Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом этого управления высту­пает специально уполномоченный представительный аппарат, осу­ществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе.

Однако информацию о последствиях реализации этого воздей­ствия на объект он получает лишь через значительный промежуток времени из неопределенно локализованного источника. Этим объяс­няется то обстоятельство, что зачастую меры государственной реак­ции на внутригосударственные процессы бывают неадекватными.

К перечню объектов государственного управления следует отнести социально-экономические процессы, общественные институты, а также различные социальные группы, действующие на территории данного государства.

Объектом управленческого воздействия может являться не только внешний по отношению к субъекту элемент, но и любая составляющая самого субъекта. В ходе же воздействия субъекта на объекты реакция последнего может быть различной и зависеть как от ха­рактера этого воздействия, так и состояния самого объекта.

Объект сам способен обрести свойства субъекта и активно противодейство­вать его намерениям.

Чтобы воздействие субъекта на объект было максимально эффективным, необходимо своевременное и точное пред­ставление о поведении объекта, которое может дать организация пря­мых и обратных связей между сторонами этого взаимодействия.

Дей­ствие обратной связи, вызванной реакцией объекта государственного управления, может иметь и конструктивный для субъекта характер, если его активность определяется, к примеру, добровольным участи­ем населения в правительственных мероприятиях. В западной лите­ратуре этот феномен получил название партиципации и стал одним из проявлений гражданской самоорганизации населения, положенной в основу общественного самоуправления.

Рассмотрение объекта управления через призму этих характери­стик позволяет максимально полно отобразить объект в единстве его статического и динамического содержания. Подобная теоретическая реконструкция объекта в терминах системного подхода закладывает основу для решения вполне конкретных практических задач. К числу этих задач можно отнести следующие:

· описание функций соответствующих подразделений и групп;

· определение и разъяснение технологии реализации этих функций;

· разработка направлений деятельности хозяйственных подразде­лений и групп;

· разработка и анализ организационных схем выполнения функций.

Специфика этих задач такова, что их достижение неразрывно свя­зано с предварительной реконструкцией встающих перед организацией проблем в определении приоритетов в управленческой деятельности.

Предметом системы государственного управления является территориальное образова­ние.

Территориальное образование может выступать в роли государ­ства, региона или любого другого территориального поселения, рас­полагающего административными границами, являющегося составной частью региона, а также наделенного формальной способностью к са­моуправлению.

Основу системы управления территориальными обра­зованиями составляют вертикальные и горизонтальные связи, созда­ющие устойчивые для каждого образования структуры управления, определяющие характер работы составляющих эти структуры соци­альных институтов.

Вертикальные связи включают в себя разделение территориальных образований на уровни власти, тогда как горизонтальные — на ветви власти.

Уровни власти — это горизонтально упорядоченные ранги испол­нительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом де­легирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим. Количество уровней свидетельствует о степени субординации в принятии управленческих решений и порядке передачи командной ин­формации.

Уровни власти задают способ разделения административной ответ­ственности между должностными функциями в организационной струк­туре. Причем число уровней тем больше, чем более обширным становит­ся количество этих функций и чем выше степень их специализации.

Ветви власти (зоны управления) — вертикально упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответ­ствии с принципом разделения властей, используемым в условиях демократического политического режима. Традиционно к ветвям власти относят исполнительную, законодательную и судебную. Идентифика­ционными признаками, на основе которых определяется содержание ветви власти, являются следующие:

· наличие специализированных органов государства, наделенных широкими полномочиями;

· одическое закрепление места, которое занимает эта власть в иерархии системы управления государством;

· структура органов власти, приходящихся на каждую ветвь, явля­ется иерархической и сквозной, охватывающей все имеющиеся уровни и ориентированной на комплексные общие цели;

· цели, ставящиеся перед ветвью власти, имеют общегосударствен­ный характер и не могут быть приписаны ни одному из ведомств отдельно.

Горизонтальные связи в сфере государственного управле­ния не следует сводить только к разделению функций между ветвями власти. Так, признаки координации, взаимодействия и взаимопомощи также характерны и для отношений внутри той или иной ветви.

Преимущественным направ­лением вектора государственного управления является направление «сверху вниз», в связи с чем государство берет на себя право реализа­ции общественного интереса в развитии составляющих его террито­риальных образований.

Государственное управление— это процесс регулирования отно­шений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти.

В ос­нове государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных.

Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти. Государственная властьяв­ляется органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса.

Распро­страняется государственная власть на объекты, находящиеся как на тер­ритории самого государства, так и за его пределами, если этого требу­ют государственные интересы.

Главным признаком государственной власти является ее целостность, неделимость и суверенность.

1. Институциональную — через утверждение необходимых при ре­шении государственных вопросов социально-экономических, по­литических и гражданских институтов для распределения власт­ных полномочий.

2. Регулятивную — через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.

3. Целеполагающую — через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического разви­тия путем реализации поддерживаемых большинством населе­ния программ.

4. Функциональную — через разработку и реализацию действий, на­правленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.

5. Идеологическую — через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.

Выделение государственного управления как особого социального института произошло вместе с возникновением разделения властей. До этого оно было слито с государственной властью, не обособленно от нее. Существующее в научной литературе отождествление государственной власти и государственного управления является отражением такой практики .

Источник: https://pdnr.ru/a21316.html

Государственное
управление —
это практическое, организующее и
регулирующее воздействие государства
на общественную жизнедеятельность
людей в целях ее упорядочения, сохранения
или преобразования, опирающееся на
властную силу. Определяющим фактором
обеспечения рациональности, то есть
целесообразности, обоснованности и
эффективности ГУ выступает социальность
— наполненность ГУ общественными
запросами и ожиданиями, реальным бытием
людей.

Свойства
государственного управления:

Управление
– это
целенаправленный и постоянный процесс
воздействия субъекта управления на
объект управления. В качестве объекта
выступают различные явления и процессы:
человек, социальная общность, общество
в целом, общественные процессы.

Государственно-политическое
управление – деятельность
институтов политической власти трех
уровней:

1) федерального;

2)
субъектов РФ;

3)
местного самоуправления.

Субъектами
политической власти являются Президент
РФ, Федеральное Собрание РФ, высшие
должностные лица субъектов РФ (президенты
республик, губернаторы областей) и
представительные (законодательные)
органы государственной власти субъектов
РФ; советы уполномоченных муниципальных
образований и выборные должностные
лица местной администрации.

Государственно-административное
управление – вид
государственной деятельности по
управлению делами государства, в рамках
которого практически реализуется
исполнительная власть, ее органов и
должностных лиц. Предметом выступают
государственный сектор экономики;
инфраструктура (например, федеральные
дороги, аэропорты, транспорт), вся сфера
социальных услуг; службы, занимающиеся
дорожно-коммунальным хозяйством;
государственные учреждения образования,
здравоохранения; армия, милиция, тюрьмы,
пожарная охрана и другие структуры, чья
деятельность финансируется из средств
федерального, субъектов и местных
бюджетов.

Государственный
менеджмент.
В 80-е годы XX в. на Западе смена парадигмы
государственно-административного
управления породила концепцию «нового
государственного управления», отражающую
новое понимание статуса, социальной
роли государства и администрации в
обществе. Выражается она понятием
«государственный менеджмент». «Новое
государственное управление» означает
рыночный и контрактный подход, отношение
к гражданам как к клиентам, которым
государственные и муниципальные органы
власти предоставляют общественные
услуги, оплаченные гражданином исходя
из его финансового состояния.

Существуют
два подхода к понятию государственного
управления. В широком смысле государственное
управление – это
деятельность государства по руководству
различными сферами общественной жизни
через органы государственной власти,
к которым относятся законодательные,
исполнительные и судебные органы власти
всех уровней, с привлечением
неправительственных организаций. В
более узком смысле под государственным
управлением понимают
исполнительно-распорядительную
деятельность органов исполнительной
власти в пределах их компетенции по
регулированию и руководству общественными
делами.

Таким
образом, государственное
управление
– это осуществляемая на профессиональной
основе деятельность особой группы людей
(государственных и муниципальных органов
власти, должностных лиц) в
политико-административной системе,
реализующих волю государства на основе
законов и иных нормативно-правовых
актов по предоставлению и обеспечению
конституционно-законодательных прав
(и обязанностей) граждан, предоставлению
общественных услуг по принципу равноправия
граждан в целях построения правового
социально ориентированного государства.

Понятие
государственного управления включает
в себя важнейшие организационно-правовые
категории, которые проявляются в
управленческих отношениях:

а) государственная
управленческая деятельность –
это осуществление субъектами исполнительной
власти, а также иными звеньями
государственного управления
(государственными служащими и должностными
лицами) функций государственного
управления;

б) субъектом
государственного управления выступает государство как
совокупность органов публичной власти
всех уровней аппарата управления.
Конкретным субъектом государственного
или муниципального управления является
соответствующий орган, должностное
лицо государства или местного
самоуправления;

в) объект
государственного и муниципального
управления –
это общественные отношения социальных,
национальных и иных общностей людей,
общественных объединений, организаций,
юридических лиц, поведение отдельных
граждан, приобретающее общественное
значение, то есть это отношения, которые
могут быть подвергнуты государственному
или муниципальному регулированию.

Отрасль
государственного управления –
это система звеньев органов управления,
объединенных общностью объекта управления
(управление промышленностью, транспортом,
сельским хозяйством, строительством,
внутренними и внешними делами,
образованием, здравоохранением,
финансами, обороной, связью, железными
дорогами, лесным хозяйством).

Область
государственного управления –
это сгруппированные по признаку основного
назначения отрасли государственного
управления (управление народным
хозяйством, управление в социально-культурной
и административно-политической областях).

Сфера
государственного управления –
это комплекс организационных отношений
по поводу осуществления межотраслевых
полномочий специального назначения
(например, стандартизация, сертификация,
планирование).

Орган
государственного управления (исполнительной
власти)–
это субъект исполнительной власти,
который непосредственно осуществляет
функции государственного управления
в установленных законодательными и
иными нормативными правовыми актами
пределах, наделен соответствующей
компетенцией, имеет определенную
структуру и управленческий персонал.

Государственно-правовой
характер управления определяется
следующими признаками:

• во-первых,
в процессе управления осуществляются
функции государства при соблюдении
интересов государства (публичных
интересов) и обеспечении прав и свобод
граждан;

• во-вторых,
функции управления осуществляются
специально создаваемыми государством
субъектами по поручению и от его имени
или другими субъектами, которым
государство передает часть своих
полномочий в сфере управления;

• в-третьих,
все субъекты государственного управления
обязаны действовать в пределах
компетенции, установленной для них
законами и иными нормативными правовыми
актами.

Цель
государственного управления – отражение
общественных потребностей и интересов.
Иерархия целей государственного
управления строится на принципе
приоритета потребностей и интересов
развития общества. Можно выделить
следующие виды классификации целей:

1.
В зависимости от выполняемых функций:

• общественно-политические
– вовлечение
в управление всех политических сил в
стране, поддержание процессов в обществе
и государстве, способствующих
совершенствованию государственных и
общественных структур, развитию человека;

• организационно-правовые
– формирование
правовой системы, способствующей
реализации основных функций государства
и решению его задач при помощи
демократических институтов и механизмов
правового государства, а также
организационно-функциональных
образований;

• производственно-обеспечительные
– обеспечение
прав и свобод граждан, законности в
обществе, общественного порядка и
безопасности, необходимого уровня
благосостояния, создание и поддержание
производственной активности управляемых
объектов;

• социально-экономические
– упорядочение
общественной жизни и удовлетворение
публичных интересов; достижение
экономического благосостояния, построение
и поддержание определенной системы
экономических отношений;

• духовные –
восстановление духовных и культурных
ценностей;

• информационно-разъяснительные
– отработка
знаний, мотивов и стимулов, способствующих
практическому осуществлению комплекса
целей, и обеспечение необходимой
информацией.

2.
Связанные с качеством общества, его
сохранением и преобразованием
– стратегические
цели. Делятся
на: оперативные – фиксируют
крупные блоки действий; тактические – определяют
каждодневные, конкретные действия.

3. По
объему: общие
и частные.

4. По
результатам: конечные
и промежуточные.

5. По
времени: отдаленные,
близкие и непосредственные.

Задачи
управления –
промежуточные, этапные цели управленческой
деятельности. Среди основных задач
государственного управления выделяются:

1.
Государственное регулирование процессов,
происходящих в области социальной,
экономической и культурной жизни, и
государственная поддержка некоторых
предприятий и организаций.

2.
Обеспечение эффективного функционирования
рыночного механизма, создание и
обеспечение эффективной работы механизма
налогообложения.

3.
Создание, поддержание и обеспечение
благосостояния граждан, их прав и свобод,
удовлетворение социальных потребностей
и интересов; обеспечение общественного
порядка и безопасности.

4.
Создание кадрового потенциала управления
(государственной службы).

5.
Укрепление престижа страны и поддержание
соответствующего статуса на международной
арене.

Все
государственное управление действует
на основе определенных принципов. Принцип
государственного управления представляет
собой закономерность, отношение или
взаимосвязь общественно-политической
природы и других групп элементов
государственного управления, выраженную
в виде определенного научного положения,
закрепленного в большинстве своем
правом и применяемого в теоретической
и практической деятельности людей по
управлению.

Общесистемные
принципы государственного
управления – общеуниверсальные
закономерности. Выделим основные:

1. Принцип
объективности государственного
управления обусловливает необходимость
во всех управленческих процессах
следовать требованиям объективных
закономерностей (естественно-природных
и общественно-исторических) и реальным
возможностям.

2. Принцип
демократизма понимается
как народовластие в государственном
управлении. Предполагает приоритет
прав, свобод, интересов граждан во всех
сферах государственного управления.

3. Принцип
правовой упорядоченности государственного
управления – необходимость законодательного
определения и закрепления основных
элементов государственного управления
(целей, функций, структур, процесса,
принципов).

4. Принцип
законности государственного
управления – установление в государственном
управлении режима повсеместного и
полного исполнения правовых актов, вся
деятельность органов государственной
власти подзаконна.

5. Принцип
разделения власти в
государственном управлении подразумевает
разделение на исполнительную,
законодательную и судебную ветви.

Структурные
принципы подразделяются на:

1)
структурно-целевые;

2)
структурно-функциональные;

3)
структурно-организационные;

4)
структурно-процессуальные.

Специализированные
принципы: принципы
госслужбы, принципы работы с управленческим
персоналом, принципы информационного
обеспечения государственного управления
и т.д.

Функция
управления –
это конкретное направление управляющего
(организующего, регулирующего,
контролирующего и пр.) воздействия
государственного управления на объект
управления. Функции управления имеют
конкретное содержание и осуществляются
при помощи конкретных способов и форм
управления (например, принудительные
механизмы, издание правовых актов
управления, подчиняющее воздействие).
Наряду с функциями государственного
управления особо выделяются функции
органов государственного управления
(то есть их управляющее воздействие на
объекты), а также управленческие функции
всех органов государства (органов
законодательной и судебной властей).

В
качестве общих управленческих функций,
отражающих важнейшие этапы организации
управленческого процесса, В. И. Кнорринг
выделяет функции организации, планирования,
мотивации и контроля. Г.В. Атаманчук
классифицирует функции государственного
управления на внутренние (управление
внутри государственной управляющей
системы) и внешние (воздействие
государственных органов на управляемые
объекты), общие (отражающие сущностные
моменты управления) и специфические
(отражающие особенное содержание
отдельных воздействий). К
общим функциям управления он относит
организацию, планирование, регулирование,
кадровое обеспечение и контроль.

К
основным функциям государственного
управления можно отнести следующие.

1. Информационное
обеспечение деятельности государственных
органов,
то есть сбор, получение, обработку,
анализ информации, необходимой для
осуществления государственной
(управленческой) деятельности. Под
информацией в данном случае понимается
совокупность сведений о системе
управления, происходящих в ней изменениях,
формах соприкосновения управленческой
системы с внешним миром, внутриорганизационных
и внешних управленческих связях. Точность
информации, логичность и оперативность
информационных процессов – это важные
условия оптимального информационного
обеспечения системы управления, в прямую
зависимость от которых попадают
дальнейшие действия органов власти и
выполнение ими основных функций.

2. Прогнозирование
и моделирование развития системы
государственного управления, системы
и структуры государственных
органов.Прогнозирование
– предвидение
изменений в развитии и результатах
каких-либо событий или процессов в
системе государственной деятельности,
в государственных органах на основе
полученных данных, профессионального
опыта и практики, достижений
научно-теоретического анализа.
Прогнозирование – это необходимый
инструмент в деле принятия важнейших
управленческих решений, без него
невозможно определить последствия
социальных процессов, будущее состояние
общества в целом, мобильность и
эффективность деятельности государственных
органов. Прогнозирование, как и
информационное обеспечение, является
важным условием эффективного выполнения
многих функций государства и
государственного управления, в частности
планирования. Моделирование –
это создание системы управления,
предназначенной для спланированного
управления, решения задач и достижения
поставленных целей.

3. Планирование –
это определение направлений, пропорций,
темпов, количественных и качественных
показателей развития тех или иных
процессов в системе государственного
управления и, в частности, реализации
государственных функций (экономических,
социально-культурных), конечной целью
которых является обеспечение надлежащего
функционирования органов государственного
управления.

4. Распорядительство, то
есть оперативное регулирование
управленческих отношений, возникающих
по поводу осуществления полномочий
государственных органов и должностных
обязанностей, обеспечение режима должной
государственной деятельности в форме
принятия административных актов
(правовых актов управления: приказов,
распоряжений, указаний, инструкций,
правил, руководств и т.д.). Распорядительство
в узком смысле – это дача текущих
указаний руководящими государственными
служащими (должностными лицами).

5. Руководство –
это установление правил и нормативов
деятельности и отдельных действий
государственных органов (государственных
служащих, должностных лиц), управляемых
объектов.

6. Координация –
это согласование деятельности различных
государственных органов для достижения
общих целей и задач государственного
управления. Функция координации часто
используется вместе с функцией контроля
и надзора. Использование координационных
механизмов создает условия для успешного
достижения целей и решения задач
государственного управления всеми
участниками управленческих отношений,
вовлеченными в общий управленческий
процесс. Функции координации в той или
иной мере свойственны каждому органу
государственного управления, ведь
руководители этих органов и их структурных
подразделений постоянно осуществляют
согласование внутренней и внешней
деятельности подчиненных им субъектов.

7. Контроль –
это установление соответствия или
несоответствия фактического состояния
системы государственного управления
и ее структуры требуемому стандарту и
уровню, изучение и оценка результатов
общего функционирования государственных
органов, а также конкретных действий
субъектов управления; установление
соотношения намечаемого и сделанного
в системе государственного управления.
Контроль – это наблюдение за качеством
управленческой деятельности, выявление
ошибок в управлении и степени соответствия
управленческих действий и административных
актов принципам законности и
целесообразности. В определенных сферах
государственной деятельности органы
государственной власти постоянно
усиливают контроль за совершением тех
или иных действий. Контроль должен быть
последовательным, разумным, обоснованным,
гласным, объективным, законным и
оперативным. Одним из видов контроля
является надзор, осуществляемый, как
правило, только для выяснения соответствия
законности проводимых мероприятий
(действий, решений).

8. Регулирование –
использование методов и способов
управления в процессе организации
системы государственного управления
и ее функционирования. Регулирование
– это установление общеобязательных
требований и процедур для объектов
управления и различных субъектов права
с целью обеспечения общественного
порядка, безопасности, равенства
участников экономических отношений,
основ демократической конкурентности,
прав и свобод граждан. Можно отметить,
что в настоящее время с учетом постоянных
реформ в государственном устройстве
страны функция государственного
регулирования становится преобладающей
и первостепенной. Под государственным
регулированием понимается
закрепление в законодательных и иных
нормативных правовых актах общих
требований к государственной управленческой
деятельности, осуществляемой органами
исполнительной власти.

К
специфическим функциям государственного
управления следует
отнести:

1.
Осуществление государственного
принуждения в сфере поддержания
правопорядка и общественного порядка:
обеспечение достаточной обороноспособности
страны; установление и поддержание
пограничного режима, охрана государственной
границы; поддержание общественного
порядка и общественной безопасности;
защита жизни, здоровья граждан и
собственности от преступных и иных
неправомерных посягательств. Для
органов, обеспечивающих безопасность
граждан и государства, особую значимость
приобретают функции борьбы с организованной
преступностью и коррупцией в различных
сферах.

2.
Государственное регулирование по
ограничению нецелесообразного
вмешательства государства в экономическую
и социально-культурную сферу: повышение
народного благосостояния, социальная
защита населения, имеющего доходы ниже
прожиточного минимума; обеспечение
рационального, полного и комплексного
использования природных ресурсов;
охрана природной среды и т.д.

Перечень
специальных функций государственного
управления установить чрезвычайно
трудно, так как государственный орган
имеет множество направлений деятельности,
обеспечивающей выполнение его основных
задач. 

К
специальным функциям государственного
управления можно
отнести:

• разработку
и введение нормативов численности,
материальных, финансовых и трудовых
затрат государственных органов;

• обоснование
финансовых и иных материальных затрат
на содержание персонала государственного
органа;

• выработку
критериев оценки эффективности
деятельности государственных служащих;

• проведение
исследований в различных государственных
органах;

• разработку
нормативных правовых актов, устанавливающих
государственно-служебные отношения
либо другие правоотношения в специальных
государственных органах.

Каждый
из функционирующих в стране федеральных
органов исполнительной власти выполняет
ряд закрепленных за ним функций
государственного управления, которые
представляют собой функции специальных
органов государства, органов исполнительной
власти.

Метод
государственного управления – осознанный
способ воздействия управляющего субъекта
на объект легитимными средствами, то
есть это определенный, сложившийся в
практике набор взаимосвязанных
управленческих действий для достижения
поставленных целей.

В
пределах полномочий, установленных
законом, субъекты управления применяют
различные средства, имеющиеся в их
распоряжении: экономические, политические,
идеологические. Государство (путем
судебного решения) может запретить
политическую партию за ее антиконституционную
деятельность, а мэрия – не разрешить
политическую демонстрацию с
националистическими лозунгами, запретить
пропаганду экстремистской идеологии
и т.д. Используются различные способы
поощрений, разрешений, требований,
запретов, за невыполнение может быть
установлена ответственность. Важно,
что органы и должностные лица могут
применять только такие методы
государственного и муниципального
управления, которые разрешены им законом
(и в соответствии с ним уставом
муниципального образования). Выделяют
следующие основные методы государственного
управления.

Административно-правовые
методы
– это
способы государственного управления,
которые опираются на иерархическую
структуру управляющего государственного
субъекта и совершаемые в пределах и в
соответствии с процедурой, установленной
Конституцией, законами и иными правовыми
актами, действующими на территории
страны. Субъект – носитель административной
власти. Суть их – воздействие на
управляемых по типу «приказ – исполнение».
Отношение прямого подчинения управляемого
управляющему обеспечивается системой
законодательства, реализацией властных
полномочий «по вертикали», применением
запретительных санкций, вплоть до
правового принуждения. Среди правовых
методов можно выделить законодательствование,
государственно-административное
управление, правосудие, контроль.
Инструментарий (административно-правовые:
закон, подзаконные акты, директива,
приказ, распоряжение, регламент,
инструкция и другие элементы
властеотношений). Примеры: уплата
налогов работающими гражданами РФ в
бюджеты разных уровней РФ; постановление
органа исполнительной власти субъекта
РФ; обмен паспорта гражданина РФ в 20 и
45 лет.

Организационные
методы
– основаны
на правовых нормах и специфической
власти организации как системы. Это
управление при помощи создания
организацией или совершенствования
существующих для решения определенных
задач. Организационные методы затрагивают
все этапы управления. Организационные
мероприятия проводятся путем косвенного
и прямого воздействия на управляющих
и на управляемых. Типичные организационные
действия: перераспределение полномочий,
обязанностей и ответственности;
разработка инструкций, регламентов;
кадровые перемещения.

Политические
методы управления
– способы
прямого или косвенного воздействия на
поведение и деятельность управляемых
при помощи политических средств. В
первую очередь речь идет о государственной
политике, разрабатываемой и проводимой
властью. Политические инструменты:
комплекс демократических форм, норм и
процедур политических действий и
отношений; технологии парламентаризма
– это, например, парламентские дебаты,
деятельность оппозиции, лоббирование
групп и интересов в парламенте, практика
депутатских запросов правительству,
парламентские слушания; также референдумы,
переговорные процессы, дискуссии.

Экономические
методы – это
формы и средства воздействия на
социально-экономические условия жизни
людей, коллективов, социальных общностей,
организаций; это также способы создания
государством определенных условий, в
которых управляемому объекту выгодно
поступать так, как того хочет государство.
Такие методы базируются на наличии у
граждан, организаций и государства
материальных интересов, которые
обусловливают их действия, а степень
экономической активности детерминируется
развитостью и объемами материальных
стимулов. Главные инструменты:
распределение и перераспределение
материально-финансовых ресурсов
государственными органами, регулирование
финансовых потоков в стране, разработка
и реализация бюджетов; применительно
к человеку – это механизмы материального
стимулирования труда и
предпринимательства. Примеры. Разработка
и реализация государственной налоговой
политики; налоговое стимулирование,
например, в целях увеличения доли
иностранных капиталовложений в российскую
экономику практикуется снижение ставки
налога на иностранный капитал, «налоговые
каникулы» для конкретных предприятий.
Другим примером является система
государственного социального обеспечения
– выплата повышенных и именных стипендий,
пенсий.

Социальные
методы
– используются
в целях мотивации активности управляемых
путем изменения социальной среды
обитания и удовлетворения жизненных
потребностей и интересов. Инструменты:
разработка и осуществление
общегосударственных социальных
стандартов социальных благ и услуг;
законодательное закрепление и реализация
прожиточного минимума населения;
регулирование системы оплаты труда,
пенсионного обеспечения; социальная
помощь и т.д.

Неправовые
методы. Среди
них выделяют две подгруппы:
организационно-технические, которые
совершаются в соответствии с правовыми
нормами, но их процедура детально правом
не регулируется, и противоправные,
которые совершаются в нарушение
действующего законодательства.
Примеры. Организационно-технические
неправовые методы используются в
деятельности в экстремальных условиях
подразделений Министерства РФ по делам
гражданской обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации последствий
стихийных бедствий. Каждая чрезвычайная
ситуация уникальна, и ни один правовой
акт не может предусмотреть всех возможных
и необходимых вариантов действий или
бездействия, их обоснованность и
адекватность сложившейся обстановке.
Противоправные методы – применение
насильственных мер по разгону
санкционированного митинга; нецелевое
использование государственным служащим
средств федерального или регионального
бюджета.

Информационно-идеологические
методы –
это целенаправленное моральное и
нравственное воздействие государства
на сознание людей, пропаганда и агитация
со стороны государства. Другое применяемое
название этой группы методов –
социально-психологические. Примеры.
Классический
пример – предупреждение Министерства
здравоохранения и социального развития
РФ о вреде курения, обязательное для
каждой пачки сигарет. Социальная реклама,
ставшая частью жизни российского
общества и направленная на формирование
гражданского сознания и законопослушности:
«Заплати налоги и спи спокойно»;
«Проскочив на красный свет, можно
распрощаться с белым» и т.п.; пропаганда
здорового образа жизни.

РФ
является федеративно – демократическим
государством с республиканской формой
правления. В основе системы государственного
РФ лежит 2 принципа:

1. Принцип
   разделения властей

2. Принцип комплементпрности

Структура
государственного управления в РФ

    Президент
не является главой какой либо из
ветвей власти, он глава государства и
выступает гарантом разделения властей,
а так же координатором в их отношениях.
Президент не связан обязательствами
ни с одной из политических партий и в
своей работе оперяется на аппарат
президента, который формируется на
сугубо профессиональной основе.

Функции
президента:

1. Назначения
   с согласия государственной думы
   председателей правительства РФ

2. Принятие
   решения об отставки правительства РФ

3. Право
   председательствования на
   заседаниях провительства

4. представление гос думе
   кандидатуры на должность председателя
   центрального банка

5. Формирование
   и руководство советом федерации

6. Представление
   советом федерации кандидатур а
   должность судей

7. Назначение
   на должность и освобождение от должности
   по согласованию с  председателями
   правительства федеральных министров
   и заместителей председателей правительства

8. Утверждение
   в военной доктрине РФ

9. Назначение
   и освобождение высшего командования
   вооруженных сил РФ

10. Формирование
    администрации президентом РФ. Назначение
    и освобождение полномочных представителей
    президента в федеральных округах

11. Представление
    законодательным собранием субъектов
    федерации кандидатур на должность
    губернатора, а так же прекращение
    полномочий главы субъекта федерации.

12.  Назначение
    и отзыв дипломатических представителей  РФ
    в иностранных государствах и международных
    организаций.

Законодательная
власть

Законодательная
власть на федеральном уровне представляет
федеральное собрание, которая состоит
из 2 палат:

Верхняя
палата, совет федерации

Нижняя
палата, гос дума

Исполнительная
власть

Правительство  РФ состоящие
из председателей правительства.

Работа
правительственных ведомств строится
по функциональному признаку и охватывает
4 основных блока:

1. Экономический

2. Социальный

3. Административно
   – политический

4. контрольный

Судебная
власть

1. верховный
   суд РФ

2. Высший
   арбитражный суд

3. конституционный
   суд

4. Прокуратура

Лекция 2. Системные основания государственного управления

1. Сущность и содержание системы государственного управления

Системность присуща любому явлению, любому объекту. Следовательно, и системы бывают разные – социальные, технические, биологические, сложные и простые и т.д. Поэтому вначале необходимо определиться с понятием система, выделить ее основные свойства.

Система, в переводе с греческого языка, означает целое, состоящее из частей, или, иными словами, совокупность взаимосвязанных элементов. Система, как единое целое, приобретает новое качество, новые свойства, не содержащиеся в образующих ее элементах. Это ее свойство, отражающее закон перехода количественных изменений в качественные, определено понятием эмерджентность.

Начало разработке теории систем положили американцы Д. Истон («Политическая система» 1953 г., «Системный анализ политической жизни» 1965 г.) и Т. Парсонс («Социальная система» 1951 г., «Система современных обществ», 1971).

Любая система имеет общие свойства:

1. Адаптивность. Система имеет границы и существует в окружающей ее внешней среде, взаимодействуя и адаптируясь к ней и тем изменением, которые там происходят. Способность системы сохранять свои параметры во внешней среде именуется гомеостазисом.

2. Динамизм. Система имеет на входе и выходе рецепторы, на которые постоянно поступают из внешней среды импульсы в виде требований и поддержки. Реагируя на них, система постоянно находится в динамике. Кроме того, ей присущи внутренние противоречия. Системы переживают периоды зарождения, становления, расцвета, упадка, старения, гибели. Иными словами, признаком системы является ее существование во времени и пространстве.

3. Структурированность. Каждая система структурно оформлена: ее элементы являются относительно самостоятельными и могут также представлять собой систему. Например, общество, как социальная система, состоит из экономической, политической, духовной и правовой подсистем, каждая из которых, в свою очередь, является системой. Количество структурных элементов в большинстве случаев точно не известно, все свойства и связи точно не определены. Однако, в любой системе есть системообразующие элементы и связи, которые и составляют ее сущность. Таким образом, структура отражает основные, системообразующие элементы и связи, которые и обеспечивают ее основные свойства.

4. Целостность. Систему нельзя свести к сумме составляющих ее элементов. Она представляет собой качественную целостность, которая может быть разной. Так, можно условно выделить:

—        суммативную целостность, что характерно для не сформировавшихся, разобщенных систем;

—        органическую целостность, которая характерна для организованных систем;

—        органичную целостность, которая характерна для систем, ставшим единым организмом, достигшая высшей степени единства.

Отметим, что эти состояния систем не являются неизменными: в действительности неупорядоченные системы могут превращаться в организованные, органичные и наоборот.

5. Функциональность. Одной из характеристик системы является то, что она имеет свое предназначение, выполняет свои, только ей присущие функции.

Системы, в которых протекают процессы целенаправленного воздействия на систему, обеспечивающее повышение ее организованности, достижение определенного полезного эффекта, называются системами управления.

Система управления в процессе своего функционирования разделяется на управляющую и управляемую подсистемы.

Структура системы управления представлена на рис. 4.1.

К характерным особенностям систем управления независимо от их природы и назначения относятся:

—        Решающую роль в сохранении целостности системы принадлежит информационным связям. Без обмена информацией между элементами такие системы не могут функционировать и сохранять свою целостность;

—        Системы способны переходить в различные состояния в соответствии с управляющими воздействиями, при этом переход не может осуществляться мгновенно, а требует некоторого времени;

—        Существует некоторое множество допустимых линий поведения системы, из которых выбирается наиболее предпочтительная. Если возможности выбора линий поведения нет, то управление практически отсутствует;

—        Для системы с управлением характерны определенные структуры, отражающие контуры управления;

—        Системы являются открытыми, т.е. воздействие среды на них и их на внешнюю среду может иметь самые различные природу и последствия;

—             Процесс функционирования систем характеризуется целенаправленностью. Если цель не определена, управление становится бессмысленным.

Государственное управление является социальной системой со всеми присущими этому виду свойствами. Причем, социальные системы создаются людьми, основным структурным элементом являются люди и, в силу этого проявляется как творческий характер социального управления, его сила, так и уязвимость. В виду того, что управление общественными процессами, людьми, является наиболее сложным, оно имеет ряд дополнительных признаков, таких как:

—   иерархичность статусов элементов;

—   целенаправленность, формирующаяся и функционирующая на основе определенных норм и ценностей (монархических, либерально-демократических, социалистических, религиозных и др.). В зависимости от того, на какой идейно-ценностной базе строится политическая система в данном обществе, таково и духовное основание системы государственного управления;

—   наличие в системе механизмов самоуправления;

—   самосознание субъектов и объектов управления;

—   формальные и неформальные отношения;

—   организация (социальная система и обеспечивающая ее подсистема государственного управления – это всегда организованная целостность).

Основу системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория, экономиче­ская система.

Власть определяет порядок и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключе­выми политическими институтами. В системе государственного управления власть реализуется через форму правления.

Управление, будучи производным от власти, представляет собой комплекс правительственных акций, направленных на регулирование текущих социально-экономических и политических процессов. Оно воплощается в государственном вмешательстве в экономическую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институ­тов гражданского общества и пр. Составным элементом государст­венной системы управления является политический режим.

Особое влияние как на саму систему государственного управле­ния, так и на характер экономической политики государства оказыва­ют пространственные особенности его территории. Если территория государства занимает значительную площадь, это требует создания большего числа управленческих уровней по территориальным обра­зованиям в сравнении со странами, занимающими меньшую пло­щадь. Важнейшим средством адаптации территориальных особенно­стей к системе государственного управления является форма госу­дарственного устройства.

И наконец, экономическая система государства, служащая функ­циональной подсистемой государственного управления, способствует обеспечению   функций   рационального   управления   хозяйственной жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненно важных сфер производства и распределения продукции. Особенности экономической системы государства отра­жает избранная государством хозяйственная модель (форма хозяй­ствования).

Признаком государства, кроме определенной территории, на ко­торую распространяется его юрисдикция, права, закрепляющего сис­тему санкционирования норм, является наличие особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управле­ния. Государственное управление нацелено на удовлетворение по­требностей живущих в обществе людей, но реальная способность государства служить этой цели определяется эффективностью суще­ствующей системы управления.

Государственное управление выступает как социальная система и одновременно реализуется в среде социальных систем.

Социальная система — целостное образование, основны­ми элементами которого являются люди, а также их связи, взаимодействия и отношения. Эти связи, взаимодействия и от­ношения носят значимый и устойчивый характер; они воспроизводят­ся в историческом процессе, переходя из поколения в поколение. Социальные системы складываются на основе объективно необхо­димой совместной деятельности людей, которые руководствуются разнообразными, в первую очередь жизненно важными, интересами.

Отличительными чертами любой социальной системы явля­ются:

1) иерархия статусов;

2) наличие механизмов самоуправления;

3) самосознание субъектов и объектов управления;

4) наличие системы ценностей, ценностных ориентаций и мо­рально-этических установок;

5) организация жизнедеятельности.

Специфика государственного управления как социальной систе­мы определяется его основной функцией, заключающейся в том, что общество наделяет государство властью, которая дает ему возмож­ность эффективно организовать жизнедеятельность на данном про­странстве.

Определенные свойства социальных систем присущи и государ­ственному управлению.

1. Максимальный индетерминизм. В социальных системах мак­симальное значение приобретает субъективный элемент, отчего их поведение становится лишь ограниченно предсказуемым.

2. Целенаправленность. Люди, как правило, преследуют какие-либо собственные цели; в социальной системе из этих частных целей формируется некая интегративная общая цель, на достижение кото­рой и ориентирована система.

3. Организованность. Цель подразумевает ориентированность на ее достижение, что требует организации деятельности всех вклю­ченных в систему индивидов и их четкой иерархии.

4. Стремление к самосохранению. Любая система стремится со­хранить собственную целостность, ибо только таким образом входящие в нее люди могут достичь стоящей перед ними общей цели.

Системное видение подразумевает понимание того, что среди элементов государственного управления нет такого, который мог бы самостоятельно обеспечить решение той или иной государственной задачи.

Кроме того, следует отметить, что реализация функций системы государственного управления связана с осуществлением властных полномочий. Только она имеет право на издание законов и применение принуждения, формирование бюджета и налоговой системы.

Предназначение системы государственного управления состоит, прежде всего, в обеспечении стабильности, прогрессивного развития общества, удовлетворения его потребностей, интересов, ожиданий.

Непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия оказывает окружающая среда, которая питает его ресурсами или блокирует управленческие решения. Система государственного управления, адекватно реагирующая на происходящие в обществе изменения, является рациональной.

Система, окруженная социальной средой, имеет вход (рецептор), на который постоянно поступают импульсы в виде требований и поддержки, на выходе (рецепторе) – управленческие решения и действия.

Требования вырастают из потребностей и интересов и по содержанию они могут быть:

—        распределительные – по поводу распределения природных, денежно-финансовых, людских ресурсов, заработной платы, рабочего времени, условий получения образования, медицинской помощи и др.;

—        регулировочные, предполагающие контроль за рынком товаров и услуг, производителями, безопасностью и т.д.;

—        коммуникативные, заключающиеся в предоставлении информации, возможностей митингов, демонстраций и т.д.

Если требований на входе накапливается слишком много, то это – свидетельство невнимания государственных управленческих структур к потребностям общества, что характерно для закрытых систем.

Управляющая система нуждается и в поддержке, которая является проявлением лояльности и благожелательного отношения объекта к управленческим решениям и действиям, и выражается в материальной и нематериальной форме. Формы проявления поддержки – законопослушание, служба в армии, уплата налогов, проведение мероприятий в поддержку политики властей, добросовестное исполнение решений правительства и др.

Если система перегружена требованиями, а поддержка ее средой недостаточна, то неизбежны кризисные явления.

Главным результатом функционирования системы государственного управления являются управленческие решения и действия. В структуре принятия решений можно выделить следующие элементы:

—        цель (совокупность целей), отражающих потребности, интересы, ценности субъекта управленческого процесса;

—        информация, поступающая субъекту управления;

—        альтернативные варианты решения проблемы, их соответствие существующим в обществе законам;

—        оценка имеющихся ресурсов, а также возможных последствий того или иного решения;

—        выбор оптимального решения.

Социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть представлен через цепь взаимосвязанных общественных явлений:

Таким образом, управленческие и решения и действия – главный результат функционирования системы государственного управления. Для того чтобы систему государственного управления можно было считать правовой, необходимо, чтобы управленческие решения предопределяли управленческие действия.

Система государственного управления формируется под влиянием различных факторов, например, уровня развития данного общества, состояния политической культуры, политических традиций, господствующих форм религии, конкретной исторической ситуации и даже территориально-географических условий страны. Понятно, что между системами государственного управления в европейских и восточных исламских государствах имеются существенные различия. Если, скажем, в европейских странах церковь отделена от государства, то в исламских религиозные учреждения — один из главных элементов системы, а догматы Корана — ее идеологическая основа. Даже в странах со сходными формами государственного устройства имеют место различные модификации в принципе тождественных систем власти и управления. То есть, в реальной жизни универсальных систем государственного управления, ни нормативных, ни реально функционирующих, не бывает. Конкретный тип системы определяется в основном характером политического режима, а также другими особенностями государственного устройства общества.

Универсальным свойством систем является их структурированность.

Теоретический анализ структурных элементов системы и ее организации выявляет внутренние качественные характеристики и системные признаки элементов, схемы распределения полномочий и предметов ведения.

Система государственного управления – это сложное образование, состоящее из нескольких подсистем, которые являются самостоятельными, но взаимосвязанными между собой, социальными системами. Это:

—        система управляющая (субъект);

—        система управляемая (объект);

—        коммуникативная система – система взаимодействий между элементами управляющей и управляемой системы: прямые и обратные связи, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и т.д.

Рассмотрим структуру управляющей системы. Если взять вертикальный срез, то ее можно представить в виде двух подсистем:

—   подсистема А, осуществляющую публичное управление обществом и реализующую власть в масштабах государства всеми тремя ветвями власти. Она призвана определять цели, задачи, стратегию развития общества, обеспечивать национальный суверенитет, отстаивать национальные интересы на международной арене;

—   подсистема Б — государственно-административную, выполняющую функции по управлению повседневными делами в конкретных областях общественной жизни. Она призвана осуществлять государственную деятельность по управлению делами государства, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: федеральном (центральном), региональном и местном, т.е. речь идет об исполнительной власти. Отметим особенности исполнительной власти:

—                во-первых, она означает право и возможность, принуждать, повелевать, подчинять своей чужую волю;

—                во-вторых, она имеет исполнительское предназначение;

—                в-третьих, она осуществляется особой системой многочисленных государственных органов.

То есть, исполнительную власть можно рассматривать в трех аспектах: компетенционном, функциональном и структурном, которые тесно взаимосвязаны. В каком бы аспекте она не рассматривалась, все равно предполагается наличие и других частей. Право, возможность принуждать (компетенционный аспект) ничто без соответствующих органов (структурный аспект), которые могут получить реальное воплощение только при осуществлении исполнительской деятельности (функциональный аспект). Все три аспекта в равной мере раскрывают суть исполнительной власти.

На уровне подсистемы «А» исполнительная власть представлена правительством, на уровне подсистемы «Б» — сложной иерархической системой административных органов разных уровней. Это наиболее сложная и многогранная часть государственного аппарата, которая концентрирует в своих руках практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного управления.

Органам административной власти присущи следующие признаки:

1. Организующий характер деятельности. Именно административная власть организует исполнение принятых политической властью решений, объединяя, регулируя, координируя и контролируя деятельность граждан. Именно административная власть занимается наведением порядка и поддержанием его как в нормальных, так и экстремальных условиях.

2. Универсальный характер управляющего воздействия. Это означает, что административная власть проявляется, осуществляется непрерывно и везде, где есть человеческое сообщество.

3. Использование властных полномочий с применением административного ресурса. Управляющее воздействие административной власти заключается в возможности использования легитимного принуждения и опоре на силу государственного аппарата. Т.е. она имеет возможность самостоятельно осуществлять меры принуждения, административно-штрафные и иные санкции.

4. Административная власть осуществляется на конкретной территории, в отношении конкретного контингента граждан с вовлечением реальных ресурсов и использованием инструментов материального стимулирования и мотивации.

5. Иерархия административных органов в порядке их подчиненности снизу доверху, от низшего уровня к высшему, в результате чего каждый орган административной власти занимает определенное место в иерархической пирамиде управления, которое определяется природой «мандата» — кто и как поручает ему осуществлять управляющее воздействие.

Для государственно-административного управления иерархическая структура организации является объективно необходимой формой ее бытия и функционирования. В каждом конкретном государстве она приобретает свою, соответствующую характеру государственного устройства общества, модификацию.

Если рассматривать горизонтальный срез системы государственного управления, то можно выделить:

—             институциональную подсистему;

—             нормативно-правовую подсистему;

—             функционально-структурную подсистему;

—             коммуникативную подсистему;

—             профессионально-кадровую подсистему;

—             профессионально культурную подсистему;

—             научно-технологическую подсистему.

Каждый структурный элемент подсистемы также является сложным образованием, имеющим свою структуру, свои задачи и функции.

Важнейший элемент – институциональная подсистема, так как невозможно оказывать управляющее воздействие, не определив, кто конкретно имеет право и может это делать.

Нормативно-правовая подсистема – это основа функционирования системы государственного управления. Ее предназначение – регулирование организации и порядка деятельности органов государственного управления посредством совокупности правовых законов, правил и норм как на уровне «входа» в систему, так и на уровне «выхода».

Эта система является предметом изучения юридических дисциплин, прежде всего конституционного права и административного права.

Коммуникативная подсистема представляет собой комплекс управленческих отношений, официальных и неофициальных связей субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, а также их взаимодействие с общественными объединениями, гражданами. Иными словами, это система взаимодействий в управлении в статике и динамике.

Функционально-структурная подсистема. Каждый структурный элемент системы имеет свое предназначение, выполняет свои специфические функции. Следует учитывать, что структурные подразделения могут функционировать эффективно лишь при условии их взаимодействия с другими элементами системы и внешней средой.

Управленческие функции органов государственного управления различаются по объекту, содержанию, способу, объему управляющего воздействия. Это позволяет не только очертить функции, но и проанализировать их распределение по горизонтали и вертикали управления, обнаружить и исключить дублирование в различных органах, устранить несоответствие организационно-структурного строения функциям государственного органа.

Анализ функциональной структуры позволяет определить форму государственного устройства, уровень централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, т.е. картину предметно-деятельностного управляющего воздействия.

Профессионально-кадровая подсистема. Качественное, эффективное государственное управление возможно лишь в том случае, если оно осуществляется высококвалифицированными, профессионально подготовленными управленческими кадрами. Специалисты-управленцы должны знать и уметь правильно и своевременно применять нормативно-правовые документы, использовать в своей практической работе достижения науки и техники. Кроме того, следует учитывать, что объектом их управленческой деятельности являются люди со своими потребностями, интересами, физическими и интеллектуальными возможностями, а не средства производства.

Неотъемлемой составляющей профессионально-кадровой подсистемы является профессионально-культурная подсистема. Культуру кадров управления можно определить как совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, политических, социальных, правовых ценностей и норм, исторических традиций и современных достижений науки.

Культура управленческих кадров – это субъективный фактор государственного управления, который во многом определяет ее зрелость, качество целостности. От уровня профессиональной культуры во многом зависит способность чиновников адекватно реагировать на изменения в социальной среде и, тем самым, обеспечивать устойчивость системы.

Необходимо также выделить научно-технологическую подсистему, которая включает теорию государственного управления. Это – необходимый компонент и одновременно условие достижения системой государственного управления целостности и организованности. В настоящее время, в век конкуренции и международной интеграции невозможно грамотно и эффективно управлять, не имея достаточного уровня образования, без обеспечения научного подхода к организации государственного управления.

Управляемая система (объект) государственного управления – это все компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления. Каждый объект имеет свои, разноуровневые субъекты управления, в том числе и в управляемой системе.

Объект государственного управления представляет собой сложное структурное образование, включающее:

—        важнейшие сферы жизнедеятельности;

—        общественные процессы;

—        территориальные образования;

—        государственные и общественные организации;

—        социальные общности;

—        производство (промышленность, сельское хозяйство, строительство, энергетика, транспорт, связь, торговля, лесное хозяйство);

—        социальную сферу (жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культура, спорт, туризм);

—        административно-политическую сферу (внешнеполитическая и внешнеэкономическая деятельность, защита интересов, охрана прав и свобод граждан, субъектов хозяйствования).

В первую очередь необходимо выделить организованные объекты, ибо если нет организации, то и будет отсутствовать эффект управляющего воздействия. К признакам таких объектов относятся:

—        наличие широкой сферы самостоятельности на основе саморегуляции при соблюдении гарантий их прав;

—        закрепление функциональной подчиненности социальных объектов вышестоящим органам – т.е. каждый объект имеет свои, разноуровневые субъекты управления;

—        предоставление объектам гарантий возможного участия в решении государственных задач на всех уровнях управления путем внесения вопросов на рассмотрение, обсуждение проектов решений, представительства в разных звеньях управления;

—        юридическое закрепление статуса подобных объектов-организаций.

Управляемая система отличается от управляющей системы по ряду признаков. Если для управляющей системы характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то для объекта управления характерны многообразные, многослойные горизонтальные, невластные, диспозитивные связи. Это – отношения, связанные с жизнеобеспечением общества (язык, семья, мораль, рынок, нация и др.), социокультурные и политические отношения, связанные с предпочтениями, ценностными ориентациями, выражающимися в поддержке того или иного общественно-политического института.

Прямые и обратные связи в системе государственного управления

При любой трактовке государственное управление немыслимо без наличия в нем управляющего воздействия, подчиняющего все его элементы и объекты управления. Необходимо, чтобы это управляю­щее воздействие, возникающее в том или ином органе государствен­ной власти, доходило до управляемого объекта и влияло на поведе­ние относящихся к нему людей. В противном случае нельзя говорить о том, что государственное управление реализуется: вся его система разваливается на противоборствующие подсистемы, каждая из кото­рых осуществляет собственное управление вне рамок единой госу­дарственной воли. Поэтому понятно, что для эффективного функцио­нирования государственного управления, обеспечения его системно­сти и целостности необходимы прямые вертикальные связи, которые и гарантируют единство системы государственного управления. При­чем наличие таких связей не противоречит самостоятельности ниже­стоящих компонентов государственного управления, установлению между ними горизонтальных взаимосвязей. К тому же горизонтальные взаимосвязи дополняют вертикальные, в свою очередь поддерживая системность государственного управления.

Для эффективного государственного управления необходимо взаимодействие субъекта и объекта управления, что осуществляется посредством прямых и обратных связей между ними. Прямая связь означает воздействие субъекта (государственного органа, должностного лица) на объект, т.е. направляет поведение объекта. Обратные связи свидетельствуют о реакции объекта на управленческие решения и действия субъекта и, в конечном счете, определяют качество управления.

Доминирующий в системе управления властвующий субъект – движущая сила управленческого процесса, его определяющий фактор. Здесь следует отметить, что структура субъекта и тип взаимосвязи между его элементами воспроизводят организацию государственной власти. Высшему институту власти соответствует центральный управляющий орган; функциональное разделение государственной власти на ее ветви воспроизводится в соответствующих центрах принятия управленческих решений на высшем и региональном уровнях; иерархическое структурирование субъекта управления дублирует иерархическое строение власти и т.п.

Прямые связи могут быть вертикальными (связи подчиненности, субординации) и горизонтальными. В зависимости от времени воздействия они могут быть постоянными (служебная субординация), временными или эпизодическими (например, в случае принятия главой государства, каких-либо чрезвычайных мер в кризисной ситуации). В хорошо отлаженном управленческом механизме прямое воздействие может быть мягким («управлением дирижера»), или вовсе незаметным и, как правило, именно оно дает наилучшие результаты. В кризисных ситуациях оно может доходить до силовых форм.

Вертикальные связи означают следование одних органов предписаниям других: местного управления и самоуправления — региональным органам управления, а региональных — правительству страны. Это — связи соподчинения. Централизация государственного управления всегда базируется на вертикальных связях.

Вертикальные связи бывают восходящими и нисходящими, осуществляются между руководителем и коллективом, между руководителями различного уровня. Наличие прямых вертикальных связей не противоречит автономности объекта управления.

Горизонтальные связи характеризуются взаимодействием управленческих органов как относительно самостоятельных и равноправных по своим полномочиям в рамках установленных законом предметов ведения. Они осуществляются внутри подразделения, между подразделениями, между руководителями, между сотрудниками. Это связи координации, взаимодействия и сотрудничества, направлены на реализацию целей государственного управления и могут включать элемент подчинения.

Вертикальные связи имеют тенденцию к доминированию над горизонтальными, поскольку государственной власти присуще свойство централизации и концентрации. Такая тенденция встречает противодействие со стороны территориальных органов управления. Системные взаимосвязи субъектов управления динамичны; они реализуются и воспроизводятся в виде живых противоречий, регулируемых и разрешаемых в рамках конституционных норм.

Прямое управляющее воздействие предполагает изменение поведения объекта в нужном для субъекта направлении. Однако отметим, что не всегда объект реагирует таким образом: он может не только не подчиниться, но и активно противодействовать решениям и действиям субъекта. Такая ситуация требует изменения характера прямых связей: субъект, если его действия не противоречат конституции, вправе воспользоваться легитимным принуждением.

Устойчивость система государственного управления приобретает в том случае, если прямые связи дополняются обратными. В зависимости от места возникновения и реализации можно выделить два типа обратных связей: объектные и субъектные. Объектные обратные связи отражают реакцию восприятия управляющего воздействия со стороны управляемой системы: выражение согласия, несогласия, поддержки, противодействия. Эта информация в открытой системе государственного управления поступает к субъекту в лице государственных органов или должностных лиц, в соответствующие аналитические центры, которые производят ее отбор, делают анализ, обобщения, соответствующие выводы для принятия новых управленческих решений, что находит новый отклик в управляемой системе. Таким образом, прямые и обратные связи носят циклический характер.

Объектные обратные связи по способам выражения могут быть активными (например, забастовка, митинг протеста и т.д.) и пассивными (текущая информация).

Субъектные обратные связи позволяют понять и оценить информацию о реакции и действиях нижестоящего уровня на решения и действия вышестоящего уровня. К субъектным обратным связям относятся: контроль, анализ и оценка выполнения функциональных обязанностей должностных лиц. Особую роль играют эти связи в связи с разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также в странах с децентрализованным управлением. Необходимо иметь в виду, что абсолютная автономия подсистем, противопоставление интересов и полномочий структур государственного аппарата друг другу могут привести к обрыву обратных связей, разбалансированности действий структурных элементов управляющей системы, к дублированию их функций. Субъектные и объектные обратные связи тесно переплетены.

В зависимости от того, как функционируют прямые и обратные связи, выделяют системы демократические, авторитарные и тоталитарные, хотя в чистом виде они не встречаются. Для демократических систем характерно существование и прямых, и обратных связей, механизм принятия решений прозрачен для общества. В авторитарных системах преобладают прямые связи, а обратные блокируются. В тоталитарных – система государственного управления отделена от общества, используются только прямые связи (сверху вниз), государственный интерес объявляется приоритетным.

Степень открытости системы может быть различной, однако эффективно и стабильно она работает лишь тогда, когда адекватно реагирует на потребности и запросы общества. Нарушение этого правила приводит к тому, что система начинает работать на себя: власть используется не как средство, а как цель, что неизбежно приводит к ее стагнации, а в обществе появляются силы, заинтересованные в ее замене. Управленческие кадры должны это учитывать в своей деятельности и принимать соответствующие превентивные меры: изменить задачи, тактику управленческого процесса, переориентировать усилия. Иными словами, система государственного управления, включенная в общественно-политический процесс, является динамичной и постоянно развивающейся.

3. Принципы построения системы государственного управления

Сказанное позволяет выявить три вида принципов построения и функционирования системы государственного управления:

—     общесистемные (фундаментальные, базисные);

—     поэлементные (структурные);

—     внутриструктурные.

К общесистемным (фундаментальным, базисным) принци­пам можно отнести следующие.

Принцип демократизма воспроизводит в государственном управлении народовластие и нацеливает на необходимость активно­го участия граждан в принятии государственных решений.

Принцип правовой обоснованности обусловливает необходи­мость законодательного определения основных аспектов, целей, функций, организационных структур, процесса, самих принципов по­строения и функционирования системы государственного управления.

Принцип цели направлен на определение и регулирование дей­ствий, является сложным алгоритмом поведения, подчиняющим себе все стороны управляющего воздействия, распространяется на все виды деятельности в системе государственного управления.

Принцип законности предполагает, что построение и функцио­нирование системы государственного управления определяется за­коном, состоит в его практической реализации, является основой сознательной дисциплины в деятельности лиц, занимающих высшие государственные должности, и государственных служащих.

Принцип разделения властей, сформулированный в 1748 г. французским мыслителем Ш.-Л. Монтескье, предполагает разделение единоличной государственной власти на законодательную, исполни­тельную и судебную как условие эффективного контроля за деятель­ностью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, неотделимая от реализации этого принципа, способствует формиро­ванию сбалансированной политической системы, отвечающей требо­ваниям справедливости.

Принцип публичности ориентирован на обеспечение связи пред­ставителей органов государственной власти с гражданами и общест­венными институтами, что достигается через механизмы доступности, открытости, прозрачности, общественного контроля за деятельно­стью органов государственной власти.

Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность структуры власти, нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций по всей вертикали управления, различным территориальным уровням.

Принцип субсидиарности обусловливает процедуру распределе­ния и перераспределения полномочий между управленческими уров­нями государственной власти. Передача полномочий на более высо­кий уровень управления может быть осуществлена только при невоз­можности их исполнения на низшем уровне. Этот принцип имеет два измерения: вертикальное и горизонтальное. Вертикальное измерение — распределение властных полномочий между уровнями власти от мест­ной к государственной, горизонтальное — распределение полномочий между ветвями власти на центральном, региональном и местном уровнях.

В соответствии с принципом субсидиарности власть должна быть разделена между властными структурами так, чтобы сократить дис­танцию между властью и населением.

Принцип вертикальной иерархии декларирует, что все распоря­жения «сверху вниз» и вся информация «снизу вверх» должны последовательно проходить по всем ступеням государственного управ­ления.

Принцип баланса полномочий предполагает, что обязанности, права и ответственность всех органов в системе государственного управления должны быть согласованы между собой не только каче­ственно, но и количественно.

Принцип гомогенности отражает преимущество федерального права над региональным.

Принцип федерализма позволяет проводить децентрализацию государственного управления, развивать местное самоуправление, вовлекать в управленческие процессы граждан, их общественные объединения.

Принцип единства теории и практики государственного управ­ления заключается в том, что любое управленческое решение в сис­теме государственного управления должно отвечать логике, принци­пам и методам системы построения и функционирования самой сис­темы и решать одну из ее практических задач.

Классификация поэлементных (структурных) принципов выглядят следующим образом.

Принцип специализации и разделения труда преследует цель выполнения большей по объему и лучшей по качеству работы при тех же затратах труда.

Принцип дифференциации и фиксирования функций реализуется путем издания правовых норм, т.е. закрепления управленческих функций в компетенции органов государственной власти.

Принцип единоначалия означает предоставление руководителям органов государственной власти полномочий в объеме, необходимом и достаточном для принятия решений, с сохранением надлежащей ответственности за предпринимаемые действия.

Принцип коллегиальности предполагает выработку решений ор­ганами государственной власти с привлечением специалистов, но с сохранением права принятия решения руководителем.

Принцип информационного обеспечения предусматривает необ­ходимость своевременного обеспечения каждого уровня управления (федерального, регионального, местного) необходимой информацией для принятия решений.

Принцип объема контроля исходит из требования о том, что ни один руководитель не может эффективно управлять государственны­ми служащими, работниками, число которых не соответствует норме управляемости (7 ± 2 объекта управления).

Принцип распространенности государственной власти обес­печивает целостность, согласованность, постоянство управленческо­го воздействия на всех уровнях и во всех звеньях системы государст­венного управления.

Внутриструктурные принципы весьма разнообразны, по­скольку могут проявлять себя во всех подсистемах государственного управления и распространяться на разные сферы деятельности. Вот некоторые из них.

Принцип управления персоналом государственной службы оп­ределяет главное содержание научной и практической деятельности в этой сфере, включая устойчивость системы управления персона­лом, механизмы ее функционирования, культуру управления.

Принцип эмоциональной нейтральности требует, чтобы при вы­даче заданий и, главное, распределении ответственности руководи­тель органа государственной власти не основывался на личностных предпочтениях.

Принцип соответствия квалификации предусматривает назна­чение лица на должность государственного служащего только в соот­ветствии с его квалификацией и ограждение его от возможности про­извольного увольнения.

Кроме перечисленных к внутриструктурным относятся принцип стимулирования рациональной и эффективной управленческой дея­тельности, принцип регламентации прав и обязанностей в должност­ных инструкциях, регламентах и других нормативных документах и др.

Выявление, формулирование принципов построения и функцио­нирования системы государственного управления представляет со­бой сложную интеллектуальную задачу, хотя не менее сложен и про­цесс их применения в практике государственного управления. Отра­жаемые ими явления в процессе совершенствования системы госу­дарственного управления неизбежно влияют на качественные изме­нения ее элементов.

4. Цели и функции государственного управления

Построение системы государственного управления начинается с определения его целей. Постулирование целей перед обществом и государством — весьма сложный и трудоемкий процесс, в котором выделяют несколько системообразующих моментов:

1) общественные источники возникновения и фиксирования це­лей государственного управления;

2) субъективная сторона целеполагания;

3) иерархия целей;

4) конструирование «древа» целей (структурирование целей).

Цель в управлении есть желательное для управляющего субъек­та состояние управляемого объекта, которого субъект стремится дос­тичь в процессе управления, своеобразная идеальная модель, про­дукт создания, конечный результат.

Объективно цели государственного управления начинают фор­мулироваться в зависимости от интересов и потребностей людей, объединенных в государство. Это и является их общественным ис­точником. В таком случае народ становится субъектом формирования целей государственного управления. Однако история дает немало примеров достаточно жесткого навязывания целей «сверху», подхода к человеку не как к цели, а как к средству, с помощью которого власти предержащие решали выдвигаемые ими же задачи, игнорируя по­требности и ценности населения государства (деспотические, тира­нические режимы, военные хунты).

Цели государственного управления обычно располагаются в строго иерархическом порядке, чтобы можно было определить взаимосвязи и взаимозависимости между ними, четко обозначить приоритеты.

В литературе цели различают:

—     по видам — стратегические, оперативные, тактические;

—     объему — общие, частные;

—     результатам — конечные и промежуточные;

—     времени — отдаленные, близкие, ограниченные в периоде (пи­лотные);

—     содержанию — общественно-политические, социальные, эко­номические, духовные, производственные, информационные, органи­зационные и т.д.

Конструирование «древа» целей государственного управления с учетом их иерархии — это формирование структуры целей, придание им программного характера, их ориентация на достижение качест­венных изменений во всей системе государственного управления. Данный процесс должен отвечать следующим правилам:

1) определение стратегических целей, достижение которых по­вышает качество жизни в обществе, его сохранение и развитие;

2) разветвление стратегических целей на отдельные промежу­точные цели, формулирующие действия по достижению стратегиче­ских целей;

3) определение субординации целей, при которой достижение одной цели служит источником для реализации другой;

4) достижение адекватности целей государственного управления потребностям, интересам, ожиданиям общества;

5) достижение системного целеполагания, целеопределения, целеутверждения, целереализации в системе государственного управ­ления.

«Древо» целей государственного управления образует конкрет­ную систему зависимостей, позволяющую определить роль каждой конкретной цели в ходе ее достижения, разграничить их по степени важности при существующих условиях управленческой деятельности.

Определение и формулирование целей государственного управ­ления должно производиться с учетом комплекса факторов: законо­мерностей и тенденций общественного развития, исторического опы­та, природных и человеческих ресурсов, культурных и национальных традиций, интеллектуального потенциала и т.п.

Цели государственного управления требуют постановки рацио­нальных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам и ситуации) за­дач, определяемых необходимостью получения максимально возмож­ных результатов при минимальных затратах исходя из ориентиров, заданных органами власти. Четкость определения целей предполага­ет заинтересованность государственных структур в сохранении ста­бильности в обществе, соответствии принимаемых решений дейст­вующему законодательству, повышении эффективности управления.

Функции государственного управления характеризуют непо­средственно процесс воздействия на общественные отношения для достижения целей и задач государственного управления. Выделяют общие функции государственного управления, присущие его системе в целом, и частные, выполняемые в отдельных его отраслях.

К общим функциям государственного управления относятся организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулиро­вание, контроль и бюджетирование.

1. Функция организации состоит в определении организационных положений, устанавливающих порядок управления и его процессу­ального регулирования: регламентов, нормативов, должностных ин­струкций, требований ответственности и т.п. Четкая организация яв­ляется необходимым условием эффективного управления, так как позволяет упорядочить и рационально использовать имеющиеся в системе управления ресурсы.

2. Функция планирования выражается в постановке целей, опре­делении необходимых для их достижения ресурсов, сроков и спосо­бов решения поставленных задач, создании механизмов поэтапного контроля за их выполнением.

Сегодня нет ни одной системно развивающейся страны, которая при достижении своих стратегических задач не занимается планиро­ванием. Мировой финансовый и экономический кризис обострил не­обходимость разработки, ввода, реализации современной системы долгосрочного прогнозирования и стратегического планирования для каждого государства. Это позволит создать принципиально иную конструкцию международных финансовых и экономических отношений, новую экономику.

3. Функция прогнозирования тесно связана с планированием. Прогнозирование — выработка научно обоснованного суждения о будущем состоянии управляемой системы, вариантах ее развития, путях и сроках достижения.

4. Функция мотивации, как правило, реализуется на уровне от­дельных организаций. В государственном управлении она прежде всего находит нормативное закрепление в законодательстве о госу­дарственной гражданской службе. Для общества в целом функцию мотивации выполняют либо национальная идеология, либо граждан­ский патриотизм.

5. Функция регулирования в государственном управлении реали­зуется двояко. В широком смысле государство регулирует общест­венные отношения нормативным путем, издавая законы, подзакон­ные и судебные акты. Таким образом координируется, направляется и стимулируется деятельность участников общественных отношений, защищаются их законные права и интересы, производится расстанов­ка структурных приоритетов. В узком смысле государственное регу­лирование осуществляется в отдельных сферах общественных от­ношений с использованием механизмов прямого и косвенного госу­дарственного вмешательства — через тарифы, пошлины, налоги, целевые программы, бюджетное финансирование, государственные заказы, банкротство, приватизацию.

6. Функция контроля в государственном управлении предназна­чена для выявления отклонений управляемой системы от заданных параметров и дальнейшего принятия мер для приведения ее в соот­ветствие с ними. Контроль следует отличать от надзора, при котором отклонения только констатируются, а информация о них передается в полномочные органы. Иначе говоря, контрольная функция государ­ственного управления заключается в выявлении отклонений и коррек­тировке управленческих воздействий. Контроль в государственном управлении должен отвечать требованиям оперативности, гласности, объективности и целесообразности.

7. Функция бюджетирования получила признание в американ­ской теории и практике государственного управления как основная функция управления государством. В основе теории бюджетирования лежит представление о том, что любое вмешательство государства в общественные отношения может быть осуществлено лишь при нали­чии соответствующего бюджетного финансирования. Поэтому любое государственно-управленческое решение может быть в конечном счете сведено к решению о финансировании либо нефинансировании того или иного проекта из бюджетных средств. С целью рационализа­ции процесса расходования бюджетных средств в 1950-е гг. в США была введена в практику государственного управления система «планирование — программирование — бюджетирование» (СППБ). Таким образом, американское государственное управление перешло к при­менению на практике принципов системного подхода к составлению государственного бюджета. СППБ требует от государственных орга­нов детализации программных целей и показателей оценки результа­тов, прогнозирования расходов на 5 лет вперед, проведения специ­альных работ, где бы анализировались их издержки и выгоды.

Функции государственного управления в условиях глобализации постоянно совершенствуются. Активное вовлечение национальных экономик в глобализационные системы предполагает осознание не только воздействия процессов глобализации на процессы принятия решений, но и проблем эффективности государственного управления.

5. Формы и методы достижения целей государственного управления

Форма (лат. forma) — способ устройства, структура чего-либо, система организации чего-либо, например формы правления, способ существования содержания, неотделимый от него и служащий его выражением.

В государственном управлении формы — это проявления деятель­ности государственных органов по достижению поставленных целей. Обобщенно выделяют две группы форм: правовые и организационные.

Правовые формы государственного управления использу­ются в процессе принятия и реализации управленческих решений и включают в себя следующие действия: подготовку и издание законов и иных нормативных правовых актов, заключение договоров, регист­рацию, лицензирование, использование мер административного воздействия. Правовые формы придают государственному управлению «материальную выразимость», способствуют его совершенствованию с точки зрения эффективности реализации его целей и функций.

Применение правовых форм всегда предполагает наступление оп­ределенных юридических последствий. Действия субъекта управления при этом носят императивный и формально-определенный характер.

Организационные   формы   государственного   управления охватывают: принятие управленческих решений (стратегических и тактических), определение путей и средств их реализации, принятие оперативных мер реагирования в кризисных ситуациях. Организаци­онные формы характеризуются гибкостью, предполагают проведение широкого спектра мероприятий. Итогом их применения зачастую яв­ляется управленческое решение, которое впоследствии приобретает правовую форму.

Организационные и правовые формы государственного управле­ния тесно взаимосвязаны и на практике дополняют друг друга. Правовые формы нуждаются в организации осуществления, организаци­онные — имеют правовые последствия.

Методы управления трактуются как меры, средства субъекта уп­равления, с помощью которых он оказывает целенаправленное воз­действие на управляемый объект для достижения поставленной цели.

Методы государственного управления — это способы воз­действия государственных органов на управляемые объекты с целью реализации публичных функций в пределах их компетенции в установленном порядке.

Через методы государственного управления непосредственно осу­ществляются его функции, достигаются его цели, решаются задачи.

Методы государственного управления делятся на две основные группы: методы функционирования органов государственной власти и методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления.

1. Методы функционирования органов государственной вла-сти непосредственно связаны с реализацией целей и задач государст­венного управления. Они содержат механизмы взаимодействия субъ­екта и объекта государственного управления и реализации компетен­ции органов управления для решения задач в соответствии с их полно­мочиями. По характеру воздействия на объект управления они делятся на методы прямого и косвенного регулирующего воздействия.

Методы прямого административного воздействия включают в се­бя методы правового регулирования, убеждения, принуждения, пуб­личного администрирования и государственного контроля.

Метод правового регулирования предполагает совершение юридически значимых действий через предоставление прав и нало­жение обязанностей, а также возможность выбора вариантов поведе­ния в рамках правовых норм.

Метод убеждения характеризуется широким арсеналом средств воздействия на человеческое сознание, которые может применять государственная власть. Используются технологии public relations, пропаганда, авторитет власти, мотивация должностного поведения. Следует отметить, что убеждение, как правило, дает гораздо больший эффект при воздействии на общество, нежели карательно-принуди­тельные методы.

Метод убеждения — это убеждение словом (доказательства, разъяснение, опровержение) и убеждение делом (на личном опыте или опыте других). Он апеллирует к уму, логике и чувствам человека, обеспечивая добровольное принятие им идей, их самостоятельное осмысление и превращение в мотивы поведения. Особое значение убеждение приобретает в периоды, когда в обществе идут важные преобразования.

Метод принуждения в современной теории государственного управления трактуется как вынужденный, однако в ряде сфер, напри­мер в правоохранительной деятельности, он необходим.

Принуждение является наиболее существенным методом реали­зации публичной властью своих функций. В самом общем виде его можно определить как легитимное насилие. В деятельности государ­ства принуждение носит организованный характер. Выделяют не­сколько наиболее общих видов проявления принуждения: физиче­ское, психологическое, экономическое, правовое, информационное.

Метод публичного администрирования охватывает сферу госу­дарственного строительства, формирования и функционирования властных структур и правовой системы. Под администрированием здесь понимается система мер, практикуемых государственными органами при реализации своих управленческих функций. Публичный характер администрирования означает, что деятельность государ­ственных органов осуществляется в общественных интересах, глас­но, прозрачно и на общественные средства (государственное имуще­ство, налоги, финансы).

Метод государственного контроля подразумевает деятель­ность уполномоченных государственных органов по обеспечению соблюдения законов и других правовых актов.

Методы косвенного регулирующего воздействия включают в себя методы воспитания, демократизации управления, размещения госу­дарственных заказов, налогообложения и т.п.

2. Методы обеспечения реализации целей и функций госу­дарственного управления отличаются значительным разнообра­зием и могут быть структурированы следующим образом.

Административные методы составляют основу деятельности исполнительной власти. Сущность их заключается в административ­но-правовом и гражданско-правовом воздействии на объект управле­ния с целью побудить его к соблюдению установленных норм. По­средством административных методов функционирует механизм реа­лизации властных полномочий субъекта управления, включающий в себя властную вертикаль, действующую на основе субординации, и обязательность исполнения распоряжений вышестоящего уровня управления. Невыполнение руководящих указаний влечет за собой применение санкций.

При определенных условиях административное воздействие может быть выражено в форме открытого насилия и применения карательно-силовых средств (восточные деспотии, тоталитарные государства).

Административные методы предполагают прямое управленче­ское воздействие на объект управления путем издания нормативного акта, распоряжения, команды, предписания, в которых выражается воля субъекта управления. Административное воздействие должно быть обязательно юридически обосновано и четко определено по объекту воздействия и применяемым методам.

Социально-политические методы управления включают в себя разнообразные механизмы воздействия на общество и обществен­ные отношения, от создания системы социальной защиты населения до пропагандистских акций. Ключевую роль в развитии демократиче­ских институтов и формировании гражданского общества играют вы­боры как главный механизм воздействия общества на систему госу­дарственного и муниципального управления.

Экономические методы государственного управления в рыноч­ной экономике основываются на конституционных положениях, про­возглашающих равенство всех форм собственности и возлагающих на государство обязанность обеспечения свободы экономической деятельности и поддержки конкуренции. К ним относятся: приватиза­ция, проведение налоговой, бюджетной, финансовой политики, мате­риальное стимулирование, бюджетные трансферты, поддержка де­прессивных территорий, целевые программы и т.п.

Оперативно-исполнительные методы базируются на праве орга­нов исполнительной власти принимать соответствующие подзаконные акты, а также обеспечивать контроль за исполнением принятых актов.

Методы подбора и расстановки управленческих кадров основы­ваются на квалификационных требованиях, к которым относятся: уровень профессионального образования; стаж гражданской службы или работы по специальности; профессиональные знания и навыки, необходимые для исполнения должностных обязанностей.

Методы контроля включают в себя предварительный, текущий и последующий контроль, выборочную проверку, документальную и фактическую ревизию. Без действенных и независимых механизмов контроля построить эффективную систему управления практически невозможно.

Социально-психологические методы управления пересекаются с методами убеждения и политтехнологическими методами. С их по­мощью осуществляется воздействие на сознание людей для форми­рования у них целевых установок, ценностных ориентаций, социаль­ной идентификации.

В основе этих методов лежит мотивация физиологических, ду­ховных и социальных потребностей личности. Структура и объем потребностей определяются характером, образованием, социальным положением и ценностями личности. Реализация социально-психоло­гических методов управления происходит с помощью мониторинга социально-психологических процессов для нахождения объекта и предмета убеждения, морального стимулирования государственных служащих и т.д.

Политтехнологические методы управления предполагают использование пропаганды, методик public relations и скрытого манипу­лирования общественным сознанием.

На ранних этапах государственного развития идейно-политиче­ское манипулирование меняло общественное сознание и установки граждан в основном с помощью религии. В настоящее время для этого используются средства телекоммуникации и массовой инфор­мации. Политтехнологические методы управления стали приоритет­ным и эффективным инструментом манипулирования общественным сознанием (рейтинги политических лидеров и общественно-полити­ческих организаций, рекламные слоганы, политические дискуссии и т.д.).

В распоряжении практически каждого государства имеется весь арсенал названных инструментов, которые в тех или иных пропорци­ях и комбинациях используются в зависимости от конкретной ситуа­ции (стабильная обстановка в стране, кризис, война и т.д.), типа по­литического режима и фазы его развития (становление, воспроизвод­ство, трансформация). В любом случае методы государственного управления подвергаются пересмотру, модернизируются, изменяются.

6. Качественные и количественные характеристики системы государственного управления

Применительно к государственному управлению, которое носит социальный характер, целесообразно рассматривать критерии не экономической, а именно социальной эффективности, раскрывающие результаты функционирования системы государственного управле­ния. Социальный эффект, на который должно быть ориентировано государственное управление,— удовлетворение потребностей обще­ства и динамичное развитие государства. Результат государственного управления может быть экономическим, социальным, политическим, социально-психологическим и т.п.

Исследователи называют следующие наиболее применимые крите­рии выявления общей социальной эффективности управления:

1) уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;

2) темпы и масштабы прироста национального богатства, исчис­ляемые по методике ООН;

3) уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу насе­ления с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;

4) упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным резуль­татом.

В конечном счете эффективность системы государственного управления в демократическом обществе сопряжена с повышением качества жизни человека. Такой результат может рассматриваться как основной признак социальной эффективности управления.

Надгосударственные формы информационного, экономического и других видов контроля.

Показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot, GRICS)

Показатель Всемирного обследования предприятий (WBES)

Показатель обследования предприятий в странах с пере­ходной экономикой (BEEPS)

Индекс восприятия коррупции

Барометр мировой коррупции

Индекс экономической свободы

Индекс непрозрачности

Индекс институциональной среды

Литература

Государственная политика и управление: учебник [для вузов]: в 2 ч./ СПб гос. ун-т; ред. Л. В. Сморгунов. — М.: РОССПЭН, 2006 – 2007. Ч. I: Концепции и проблемы государственной политики и управления/ Л. В. Сморгунов [и др.]. — 2006.

Государственная политика и управление: учебник [для вузов]: в 2 ч./ СПб гос. ун-т; ред. Л. В. Сморгунов. — М.: РОССПЭН, 2006 – 2007. Ч. II: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления/ Л. В. Сморгунов [и др.]. — 2007.

Государственное управление в России: учебник для вузов/ Ф.О. Айсина [и др.]; отв. ред. А. Н. Маркова. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. — 333 с.

Лобанов, В. В. Государственное управление и общественная политика: учебное пособие для вузов/ В. В. Лобанов. — СПб.: Питер, 2004. — 448 с.

Райзберг, Б. А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: учебное пособие для вузов/ Б. А. Райзберг. — М.: ИНФРА-М, 2005. — 383 с.

Чиркин, В. Е. Государственное управление: элементарный курс/ В. Е. Чиркин; Ин-т гос-ва и права РАН, Акад. правовой ун-т. — М.: Юристъ, 2003. — 318 с.