Срок руководства губернатора

Ольга Зенькович,
27 сентября 2021, 19:33 — REGNUM Широкий резонанс получил внесенный в Госдуму масштабный законопроект о принципах организации публичной власти в регионах. Депутат Госдумы Павел Крашенинников («Единая Россия») и член Совфеда Андрей Клишас внесли инициативу в рамках реализации новых положений Конституции страны. В случае его принятия это будет новый закон, состоящий из 11 глав и 65 статей. Прежний федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» утратит силу. В регионах настаивают на широком общественном обсуждении, сообщает ИА REGNUM.

Совершенствуются механизмы организации и взаимодействия органов публичной власти, действующих на территории регионов (федеральных, региональных, муниципальных). Продолжает выстраиваться модель единой системы публичной власти — на территории каждого субъекта РФ. Закрепляется, что федеральные органы исполнительной власти могут участвовать в формировании региональных органов исполнительной власти в сферах образования, здравоохранения, финансов, а также жилищного, строительного надзора.

Корректируется система региональных органов власти и совершенствуется их взаимодействие.

Читайте также: Законопроект об организации власти в регионах внесен в Госдуму

Закрепляется, что наименованием должности высшего должностного лица является «глава» с дальнейшим указанием названия субъекта РФ. При этом прописывается, что Конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций может быть предусмотрено дополнительное наименование должности высшего должностного лица, но при этом вводится специальный запрет на слово «президент» в отношении главы региона. Таким образом, в России останется только один президент, а в Татарии, как и в других субъектах РФ, будет глава.

Он формирует региональное правительство и принимает решение о его отставке. Глава региона может либо самостоятельно возглавить региональное правительство, либо ввести отдельную должность председателя регионального правительства.

Изменяется механизм ответственности главы региона. Он может быть отрешен от должности президентом РФ, в том числе в связи с утратой доверия президента. Кроме того, президент вправе применять к главе субъекта РФ иные меры ответственности, такие как предупреждение или выговор. В течение пяти лет после отрешения главы региона от должности президентом РФ такое лицо не может претендовать на эту должность ни в одном субъекте РФ.

Меняются и сроки полномочий — законопроект снимает введенный в 2015 году запрет для губернаторов избираться на два срока подряд, главы регионов смогут работать пожизненно. «Для обеспечения стабильности системы публичной власти» срок полномочий главы региона и законодательного органа субъекта РФ устанавливается 5 лет — сейчас срок их полномочий определяется регионом, но не может превышать 5 лет.

Законопроектом корректируются полномочия правительства субъекта РФ с учетом обновленных положений статьи 72 Конституции РФ. Во избежание возможных кризисов в регионах определяется порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица.

Читайте также:
Госдума уточнит работу правительств регионов в отсутствие губернатора

Норма, дающая возможность возглавлять регион неограниченное число сроков подряд, вызвала дискуссию. Почти сразу же после внесения законопроекта в Госдуму Кремль заявил позицию президента РФ Владимира Путина.

«Конечно, Путин сторонник сменяемости власти, но это не должно быть навязчивой идеей, которая мешает работе. Все хорошо в меру. Практически в большинстве вопросов Путин сторонник сбалансированного подхода», — сказал пресс-секретарь главы государства Дмитрий Песков.

Лидер ЛДПР Владимир Жириновский тут же предложил свой вариант — аналог «ярлыка на княжение»: «Президент сам назначает главу региона и определяет срок его полномочий: 5, 7, 10 лет — сколько сочтет нужным. Но при этом в любой момент может отправить его в отставку. Чтобы он не думал о том, как ему переизбираться, а думал о деле, спокойно работал».

В регионах же свое видение. Так, например, омский политолог, общественный деятель Сергей Кондаков убеждён, что губернаторы регионов заслуживают оставаться в должности более двух сроков подряд, если работают эффективно.

«Главный критерий оценки губернатора — его КПД в экономическом развитии региона. А вот меры по снятию «тормозных» (особенно тех, кто только и занимается вышибанием денег в Москве) нужно искать, проработать варианты. Но это уже другая тема», — сказал Кондаков.

Законопроект встревожит москвичей, считает депутат Госдумы Вячеслав Лысаков («Единая Россия»), имея в виду отношение некоторых жителей столицы к мэру Москвы Сергею Собянину. Однако он рекомендует не поддаваться тяжелым мыслям — «этот закон не делает глав регионов бессмертными, на всё Божья воля…»

Отказ от каких-либо ограничений на количество сроков нахождения на высшей должности для глав регионов обернётся застоем в региональных элитах, уверен политолог и политический технолог Александр Ершов.

«Обнуление, которое началось в прошлом году, логически продолжилось в виде этого законопроекта, но уже на региональном уровне. Я не думаю, что это принесёт положительные плоды в тех регионах, где и так, в силу долгого правления одной и той же элиты, система сдержек и противовесов давно не работает», — рассуждает эксперт.

Законопроектом предусмотрено, что все региональные депутаты замещают государственные должности субъекта РФ — независимо от того, работают они на постоянной основе или без отрыва от основной деятельности. По аналогии с депутатами Государственной думы и муниципальными депутатами предлагается механизм ответственности для региональных депутатов в виде предупреждения, освобождения от должности в региональном парламенте.

Для унификации законодательной процедуры вводится специальная статья о порядке внесения регионами законопроектов в Государственную думу.

С учетом региональной практики перечень субъектов права законодательной инициативы в региональных парламентах дополняется прокурорами субъектов РФ.

Кроме того, законопроект синхронизирует работу региональных парламентов с работой глав регионов — вводятся равные пятилетние сроки полномочий для губернаторов и региональных заксобраний.

Читайте также:
Законопроект о работе заксобраний в регионах внесен в Госдуму

Для региональных законов устанавливается общее правило: законы субъекта РФ вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если ими не установлен другой порядок вступления их в силу.

Если законодательный орган региона примет закон, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам, и это противоречие будет установлено судом, но заксобрание его не устранит в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, то глава региона сможет принять решение о роспуске заксобрания субъекта РФ.

Одновременно прокуроры субъектов РФ наделяются полномочием вносить законопроекты в региональные заксобрания.

В целях унификации законодательной процедуры предлагается отдельная статья, предусматривающая порядок внесения законодательными органами субъектов РФ законопроектов в Государственную думу.

Читайте также:
Госдума поменяет правила законотворчества в регионах

Большое число норм законопроекта посвящено полномочиям субъектов РФ. Перечень собственных полномочий регионов по предметам совместного ведения пересмотрен и укрупнен, как пояснил один из авторов депутат Госдумы Крашенинников, для исключения их избыточной детализации и некорректного истолкования на местах.

Скорректированы положения по собственности субъекта РФ, определены основы порядка учета его имущества.

Определяется статус финансового органа субъекта РФ, который является обязательным органом, и непосредственно устанавливается порядок назначения его руководителя с участием Минфина России.

Исключаются нормы, детально регулирующие бюджетный процесс. В этой части предусмотрена отсылка к Бюджетному кодексу.

Инициатива, кроме того, дает органам власти региона право обращаться в Госсовет для разрешения споров.

Проект нового закона о региональной власти не предусматривает изменение названия должности руководителя Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, а также федеральных территорий. Одновременно, согласно законопроекту, «федеральным законом могут быть установлены особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения».

Член Общественной палаты Санкт-Петербурга, директор Института государственного развития, политолог Дмитрий Солонников отметил, что внесённый в Госдуму законопроект о работе региональных органов госвласти и полномочиях субъектов РФ, в случае его принятия, сделает политическую систему России более близкой к унитарной модели и менее федералистской.

«Логика в этом есть, потому что это и так сейчас происходит. С другой стороны, это, конечно, меняет и расклад сил, и идеологию, которая была в создании федерации Российского государства. Мы всё дальше уходим от федерации», — рассуждает политолог.

На то, что законопроект прямо закрепляет за федеральными органами исполнительной власти право влиять на назначение топ-чиновников в регионах, в той же сфере здравоохранения или образования, обратил внимание преподаватель кафедры международных отношений, зарубежного регионоведения и политологии НИУ «Белгородский государственный университет» Роман Травин.

«Тут надо будет смотреть, в каком виде это в итоге будет реализовано. Понятно, что
Москва хочет усилить контроль в таких чувствительных сферах. Но, с другой стороны, можно вспомнить ситуацию, когда только вводились карантинные ограничения. Тогда многое было делегировано субъектам Федерации, но и спрос был с губернаторов», — напомнил он.

Парламенты субъектов РФ заканчивают приведение региональных уставов и конституций в соответствие с новым федеральным законом о публичной власти. Документ разрешил губернаторам занимать должность больше двух сроков подряд, но не везде этим правом воспользовались. Как выяснил “Ъ”, в Якутии, Нижегородской и Ленинградской областях ограничение решили не снимать, а в Севастополе, Удмуртии, Татарстане и некоторых других регионах поправки до сих пор не готовы. Впрочем, основные бенефициары реформы — губернаторы, дорабатывающие второй срок,— от препятствий уже избавились.

Норма, запрещающая губернаторам занимать должность «более двух сроков подряд», исключена из конституций и уставов уже 62 субъектов РФ, подсчитал “Ъ”. Еще в семи регионах соответствующие поправки находятся на рассмотрении парламента или готовятся к внесению.

Напомним, в прошлом году Госдума приняла новый закон, регламентирующий деятельность региональных органов власти (см. “Ъ” от 15 декабря). В отличие от прежнего документа, в нем не содержатся ограничения на число губернаторских сроков, которое было установлено в 2012 году. Многие после этого посчитали, что запрет отменен, однако глава думского комитета по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников объяснил: региональные власти должны сами решить, убирать эту норму из своего основного закона или оставить ее. Времени на раздумья было достаточно: уставы и конституции субъектов должны быть приведены в соответствие с новым федеральным законом не позднее 1 января 2023 года.

Большинство парламентов еще весной ожидаемо разрешили губернаторам править бессрочно.

Несмотря на слова господина Крашенинникова, региональные депутаты утверждали, что просто не имеют права оставлять запрет: раз его нет в федеральном законе, то не может быть и в региональном. «Иначе мы будем отнимать дополнительные гарантии у должностных лиц»,— говорил, например, вице-спикер Алтайского краевого законодательного собрания Денис Голобородько.

Однако в июле парламент Ленинградской области по инициативе губернатора Александра Дрозденко привел региональный устав в соответствие с новым законом, но оставил норму о губернаторских сроках без изменений. «Даже не хочу дискутировать на эту тему»,— заявил тогда господин Дрозденко. А спикер заксобрания Сергей Бебенин добавил, что регион «выразил свою приверженность одному из основных демократических принципов: ротации государственной власти».

16 ноября примеру Ленобласти последовали в Якутии. Ил Тумэн (парламент) республики поправил ее конституцию, но ограничение на третий срок Ил Дархана (главы Якутии) не отменил. Председатель парламентского комитета по госстроительству и местному самоуправлению Владимир Прокопьев объяснил “Ъ”, что в соответствие были приведены только те положения, которые в новом федеральном законе сформулированы императивно: «Тема обсуждаемая. Если общество созреет и посчитает необходимым, то мы еще можем к этому (отмене ограничения.— “Ъ”) прийти». 24 ноября аналогичным образом по инициативе губернатора Глеба Никитина поступили депутаты нижегородского заксобрания. «Норма о сроках в число обязательных изменений не входит,— заявил “Ъ” заместитель губернатора Нижегородской области по внутренней политике Андрей Гнеушев.— Решение по срокам является в данном случае не обязанностью, а правом региона».

На практике ни один губернатор с ограничением пока не сталкивался, поскольку с момента его появления никто просто не дорабатывал до конца второго срока.

В 2023 году второй срок истечет у глав Московской области и Чукотского автономного округа Андрея Воробьева и Романа Копина. Препятствий на переизбрание у них уже не будет: в Подмосковье запрет был отменен 9 сентября, а на Чукотке поправки планируется рассмотреть 29 ноября. Также в следующем году истекут полномочия мэра Москвы Сергея Собянина, который теоретически мог бы попасть под ограничение сроков, но в уставе столицы его не было изначально. Кстати, как и в законах некоторых других субъектов: Белгородской, Костромской и Томской областей, Ингушетии и Чечни, Ненецкого автономного округа и Хабаровского края.

Традиционная осенняя ротация глав регионов пока не планируется

Что же касается трех регионов, сохранивших ограничение, то их губернаторам до потенциального третьего срока пока далеко: якутский глава Айсен Николаев и нижегородский Глеб Никитин в 2023 году дорабатывают только первый срок, а ленинградский Александр Дрозденко завершит второй лишь в 2025-м. Добавим, что в Севастополе, Удмуртии, Татарстане, Калмыкии и Тверской области о решении властей по вопросу ограничения сроков до сих пор ничего не известно.

Президент России Дмитрий Медведев подписал указ о досрочном прекращении полномочий губернатора Камчатского края Алексея Кузьмицкого, сообщает в пятницу пресс-служба Кремля. «Принять отставку губернатора Камчатского края Кузьмицкого A.A. по собственному желанию», — говорится в президентском указе.

В Российской Федерации с 1995 по 2005 год губернаторы избирались жителями субъектов Российской Федерации, с 2005 г. они назначаются законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации по представлению президента России.

Механизм назначения губернаторов, в соответствии с федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных  органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями) сводился к тому, что глава региона по окончании срока своих полномочий ставил перед президентом вопрос о доверии, после чего президент вносил его кандидатуру, либо, в случае оказания ему «недоверия», своего кандидата на рассмотрение регионального парламента для его утверждения.

Кандидатуры на пост губернатора того или иного региона президенту страны представляли полпреды в федеральных округах. Один из претендентов предлагался партией, обладавшей большинством в региональной думе.

23 апреля 2009 года был принят указ президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации».

В соответствии с этим указом, был введен новый порядок выдвижения кандидатур на должность глав субъектов РФ. Суть новшества состоит в значительном повышении роли политических партий в этом процессе. Партия, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов на выборах в законодательный (представительный) орган субъекта, получает право выдвигать кандидатов на должность главы субъекта РФ и предлагать их на утверждение президенту.

Партия должна учитывать авторитет и деловую репутацию кандидатур, опыт их публичной (государственной и общественной) деятельности и результаты консультаций с президентом.

17 декабря 2009 года был принят Федеральный закон  N 319-ФЗ «О внесении изменений в статьи 18 и 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статью 26.1 Федерального закона «О политических партиях» (принят Государственной Думой 11 декабря 2009 года, одобрен Советом Федерации 16 декабря 2009 года).

Устанавливается, что политическая партия вносит предложения о кандидатурах президенту не позднее чем за 40 дней до истечения срока полномочий губернатора (ранее — 90 дней). При этом консультации с президентом РФ проводятся не позднее, чем за 45 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (ранее — 100 дней).

Предложения о кандидатурах рассматриваются главой государства в течение не более 10 дней (ранее — не более 30 дней) со дня их внесения. Для повторного внесения предложений о кандидатурах устанавливается срок десять дней (ранее — 30 дней).

Кроме того, в законе определяются дополнительные основания для назначения президентом временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ: истечение срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ; невозможность осуществления им по тем или иным обстоятельствам (состояние здоровья, другие обстоятельства, временно препятствующие осуществлению полномочий) своих полномочий.

Президент Российской Федерации вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, с утратой доверия президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом.

Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством РФ, вправе по представлению генерального прокурора Российской Федерации временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления.

Решение президента о предупреждении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), или о временном отстранении его от должности, или об отрешении его от должности принимается в форме указа.

Если в отношении губернаторов федеральный Центр устанавливает новые правила назначения, то в отношении мэров введена новая процедура «удаления в отставку». Она подробно описывается изменениях в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вступивших в силу 24 мая 2009 года. «Удалить» мэра могут депутаты представительного органа власти не менее чем двумя третями голосов. Инициатива может исходить как от самих народных избранников, так и от губернатора. При этом участие главы региона в процедуре снятия мэра предполагается в любом случае — в законе сказано, что «рассмотрение инициативы депутатов об «удалении» мэра в отставку должно проходить с учетом мнения губернатора».

Есть три основания для отставки: «действия или бездействие» мэра, в результате которых образовалась задолженность по долговым или бюджетным обязательствам; неудовлетворительная оценка деятельности в течение двух лет; невыполнение обязанностей более трех месяцев.

Материал подготовлен на основе информации открытых источников